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政府应急措施行为合法化研究
---以大理市卫健局征用口罩为例
作者:研究室  发布时间:2020-12-23 18:05:36 打印 字号: | |

论文提要

行政应急措施是行政机关为控制突发公共事件和消除社会危害性采取的应对措施,应急措施也属于行政行为,亦应当在法律法规的授权范围内行使。在突发疫情状态下,政府应急措施行为受到《宪法》、《突发事件应对法》以及《传染病防治法》等法律规范的约束;主体适格、程序正当、符合比例原则等是一项应急措施合法性的基础。随着新冠肺炎疫情的爆发,有些地方政府采取的应急措施行为暴露出很多问题,如大理市卫健局应急征用过境口罩事件引起舆论哗然值得我们深思。法律规定不明确,如《突发事件应对法》和《传染病防治法》都只规定了应急征用,却没有规定应急征收,口罩是否属于应急征用对象存在争议,过境物资征用主体规定不合理等问题,给执法部门提供了规避法律的条件,导致政府应急措施合法性受到质疑;行政主体缺乏依法行政的观念意识,内部监督机制的缺位导致政府应急措施偏离了法治轨道。政府在应急状态下采取应急措施的行为如何能够有效的防控突发事件,而又不造成行政应急权的滥用,是我们研究政府应急措施行为合法性的价值所在。完善的应急法律体系,出台司法解释、填补立法空白、明确应急措施主体的资格和权限范围等,防止政府行政应急权力的滥用;严格履行正当程序,保证应急措施合法有据;加强信息公开,让权力在阳光下运行;还可以通过内部监督机制,及时纠正违法行为;对行政机关工作人员进行法治理论的培训,强化依法行政的观念也是必不可少的。全文共5539字。

 

主要创新观点

在学理上,对政府应急措施行为合法性的研究多数集中在突发环境事件领域内,因为我国近年来环境问题比较突出,环境污染情况严重。但是随着新冠肺炎疫情的爆发,突发公共卫生事件的应急体系暴露出许多问题,引起了学术界对此类问题的重视。现有研究角度单一,大多数是从主体资格、行政应急权限、应急措施是否合理等角度来分析。而本文通过个案分析方法,以大理市卫健局征用过境口罩事件为切入点,从法律规避这一新视角分析我国政府应急措施行为合法性的影响因素。很多学者把行为人的违法行为归结为其不知法,认为大理市卫健局在其主体不适格的情况下做出的违法行为,因此需要对其加强法治教育,这种观点看起来合理,但却有不合乎逻辑。作为一个部门,首先要知道的就是自己的职责所在,职权范围,在不具备资格的情况下做出应急措施的行为,笔者认为其有规避法律的嫌疑,这影响了法治建设,损害了法律权威。不可否认,法治需要强制,但是更重要的是要行为人自觉遵守。作为行政机关规避法律,利用法律规定的不明确做出违法的行政行为有损政府公信力,同时对疫情防控产生负面影响。

以下正文:

 

2020年1月23日武汉因疫情防控的需要而宣布“封城”,此时全国人民处于新冠肺炎病毒的恐慌之中。各级政府及有关部门紧急采取应急防疫措施,如停工停课、病例隔离、应急征用、禁止人员聚集等。其中有很多应急措施对疫情起到了有效的防控效果,得到广大人民群众的支持和遵守。但也不乏有很多引发争议的个案,如大理市卫健局征用过境口罩;曝光湖北省和武汉市返乡人员的个人信息,向社会发布悬赏通告,鼓励举报武汉返乡而未登记人员等。从理论上来说,这些事例涉及的是政府应急措施行为合法性问题。

法无授权不可为。依法行政作为行政机关行使行政职权的基本原则,也就是说行政机关必须在法律、法规授权范围内行使行政权力,任何越权行为都是违法行为。2020年2月5日,习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展。即使在疫情期间,行政机关行使行政权力,亦应该不得超出法律、法规的授权范围。本文将以大理市卫健局征用过境口罩为例,对政府应急措施行为合法化进行探讨。

一、政府应急措施行为的合法性基础

行政应急措施是行政机关为控制突发公共事件和消除社会危害性采取应对措施的总称,是行政机关在非常态情况下行使行政权力,但这并不意味着可以不受法律法规的约束。

(一)法律依据

《突发事件应对法》第三条规定:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”《传染病防治法》第一条规定:“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康和公共卫生,制定本法。”就本次疫情来说,政府所采取的防控应急措施在两部法律的调整范围之内。《突发事件应对法》的调整范围大于《传染病防治法》,换言之,《传染病防治法》相对于《突发事件应对法》是一个特别规定。根据《立法法》第九十二条的规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”《突发事件应对法》与《传染病防治法》的制定机关均是全国人大常委会,如果《突发事件应对法》中法律条文的规定与《传染病防治法》的规定有不一致的地方,应当适用《传染病防治法》中的规定。《传染病防治法》没有规定的内容,可以适用《突发事件应对法》的相关内容。

(二)合法性要件

政府应急措施是行政机关在非常态下采取的应急行政行为,是以保护公共利益和公民权益为目的,亦应符合主体适格、程序正当、措施合法合理等要件。

主体适格。政府应急措施行为主体适格是应急行政行为合法有效的前提。所谓主体适格,就是实施行政行为的行政机关必须具有行政主体资格,能够以自己的名义独立承担民事责任。在疫情期间采取应急措施只能由行政机关依法实施,其他单位和个人不得擅自采取应急措施。

程序正当。没有程序,就没有真正的法治可言1)。程序正当是行政机关行使行政权利必须遵循的原则,新冠肺炎疫情发生在我国全面推进依法治国,建设社会主义法治国家进程的大背景下,行政机关在应对突发疫情时,必须严格依照正当程序,凝聚不同利益群体和不同价值观之间的共识,进而有序、有效、迅速的防控疫情进一步传播蔓延。只有行政机关严格按照程序办事,才能有效的促使公民遵守规则。

内容合法合理。疫情防控措施合法合理是认定政府应急措施合法性的首要标准。疫情期间,行政机关采取的疫情防控措施内容应当不违反法律法规的规定,也要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施2)。总之,要严格依法行政、合理实施,保障政府应急措施合法合理。

二、 大理市卫健局应急征用过境口罩行为合法性分析

2020年2月2日,正值我国新冠肺炎疫情最严峻的时期,一张由大理市卫健局发出的《应急处置征用通知书》引发公众热议。该通知书以大理市疫情防控物资极度紧缺为由,依据《突发事件应对法》、《传染病防治法》及《云南省突发事件应急征用与补偿标准》对顺丰公司由云南省瑞丽市发往重庆的口罩“应急征用”。

(一)法律适用问题

在疫情防控紧急状态下,应急征用是政府部门采取应急措施的有效方法。但是,大理市卫健局征用口罩的应急措施行为之所以引发舆论的哗然,在于其行为是否具有合法性。《突发事件应对法》第十二条和《传染病防治法》第四十五条对应急征用的主体、征用物品及补偿机制等进行了规定,但是两部法律的规定存在不一致的地方,根据特别法优先于一般法的原则,本案应当适用《传染病防治法》。

(二)大理市卫健局征用口罩行为分析

征用主体不适格。《传染病防治法》第四十五条规定,能够实施应急征用的主体只能是国务院及县级以上人民政府,政府部门无权实施应急征用。大理市卫健局在没有法律法规授权的情况下实施应急征用行为,超越职权,违反了《传染病防治法》的规定,其不具有征用的主体资格。

征用对象违反法律规定。根据《传染病防治法》规定,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。对于征用对象是否违反法律规定的问题存在争议,争议点主要是本案中的“口罩”是否属于“本行政区域内”物资。有人认为,应当将“本行政区域内”理解为“被征用物资物理位置处于行政区域内”更为合适3)。持有此观点者从行政权限属地性和法律设置应急征用制度的目的两方面论证,认为所有处于行政管理界限范围内的人事物,都应当受到当地行政机关的管理;且应急征用制度的设置是为了在最短时间内充分调动一切可用资源控制突发传染病等疫情,尽可能减少损失,具有极强的紧迫性,所以大理应急征用“过境口罩”,征用对象不违法法律规定。而蔡小雪则认为大理市卫健局以“征用”名义,做“征收”之实4)。他认为法律规定可以进行应急征用的对象是房屋、交通工具以及相关设施、设备,口罩显然不属于征用对象,属于医疗物品,且只能一次性使用,使用后无法归还。因此,大理市卫健局的行为已经超出法律授权的范围。所以他认为大理市卫健局在征用对象上违反法律规定。综合上述两种观点,笔者更倾向于第二种观点,征收是将物品所有权转移,将公民、法人或者其他组织的财产收归国家所有,对被征收人予以补偿。而征用是国家为了公共利益的需要,临时使用公民、法人或者其他组织的财产,使用结束后,归还所有权人。大理市卫健局的应急征用行为不符合征用的法律条件,更符合征收之意。

违反了比例原则。医疗物资紧缺是防控新冠肺炎疫情最大的困难,有限的物资应当用于疫情比较严重的地区。事件发生时,大理市的新冠肺炎确诊人数远远低于重庆市,重庆疫情更加严重,医疗物资的紧缺程度更高。大理市紧急征用过境口罩,会加剧重庆疫情控制难度,违背了比例原则,置全国疫情防控于不顾,其行为明显不当。

综上所述,大理市卫健局征用口罩的行为不具有合法性,只考虑本地区疫情,没有大局意识,任意截留其他单位和个人的疫情防控物资,不利于全国疫情防控,具有导致严重后果的风险,于法于理不合。

三、政府应急措施行为存在的问题---以大理市卫健局征用口罩为例

近年来,突发应急事件时有发生,大理市卫健局征用过境口罩行为暴露出政府在采取应急措施行为时存在的不足。

(一)法律规定不明确

首先,《突发事件应对法》和《传染病防治法》中对“征收”没有做出规定,只规定了应急征用。征收、征用在法律意义上截然不同。征收是转移应急物品所有权,不存在用后归还的问题;而征用则是在使用完毕要归还物品所有权。房屋、设备等非消耗品可以征用后使用完毕予以归还,但是口罩等一次性消耗品就无归还可言了。因此口罩等不属于应急征用的对象。根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》的规定,任何行政机关都没有对口罩的应急征用权。在新冠肺炎疫情防控期间,政府对口罩等医疗物资紧缺所采取的应急措施就缺乏了法律依据,以做出“征用”的名义,实际上是征收的事实。其次,根据现行法律规定,对于临时途径本地区“过境物资”的征用主体是国务院。如果跨省、自治区、直辖市的“过境物资”,一律都要有国务院作出决定,才可实施征用,这是不现实的5)“过境物资”一般都是临时停留,由国务院决定“过境物资”的征用,而地方政府既然没有征用权,也就没有相应的暂扣权,对“过境物资”的征用也就很难实现。因此法律规定的不明,政府应急措施合法性受到质疑。

法律规定的不明确,导致执法部门在适用法律时“钻空子”,利用法律规定的漏洞而规避法律,影响法律权威和行政机关威信。作为一个部门,首先要知道的就是自己的职责所在,职权范围,在不具备主体资格的情况下大理市卫健局做出应急征用的措施,是明显规避法律的行为。

(二)应急措施决策主体缺乏依法行政观念

    依法行政是行政机关行使行政权力的首要原则。在疫情防控时期,政府采取必要的应急措施是其行使行政应急权的体现,亦应当依法行政。行政机关不能仅从其目的的正当性来证明其手段的正当性,其在紧急状态下采取的措施同样必须受到法治原则的一般限制6)。大理市卫健局以为本地区防控疫情为目的,在不具备应急征用的主体资格的情况下,依然做出应急征用通知书,反应了该行政机关在行使行政权力时,缺乏依法行政的观念意识。依法治国,首先要依法行政,这是建设法治国家、法治政府的要求,任何时候都不能违背。

(三)内部监督机制缺位

    行政机关在应急情况下采取应急措施,因处于特殊情势下难免会忽略行政程序和权利人的利益保护而产生争议,进而造成不必要的冲突,使情况更加严峻。对行政应急措施行为进行监督是保障疫情防控有序进行的必要条件。大理市卫健局征用过境口罩事件,通过媒体报道后被公众知晓,相关部门在舆论的压力下,迅速对此事件进行了处理。不能否认,新闻媒体监督是对行政行为监督的有效方式,但是如果政府内部监督机制缺位,就会给本来就严峻的疫情形势增加困难,占用公共资源。大理市卫健局在做出违法的应急征用通知书后,由于内部监督机制的缺位,给疫情防控工作雪上加霜。政府的内部监督机制能够保障权利人合法不受侵害,防止不必要争端发生,同时也是确保行政应急措施行为在法治轨道上运行。

四、如何保障政府应急措施行为合法实施

政府在应急状态下采取应急措施的行为如何能够有效的控制突发事件,而又不造成行政应急权的滥用,是我们在研究政府应急措施行为合法性的价值所在。因为突发事件具有紧急性、严重破坏性等特征,而我国应急体系建设还不完备,因此保障政府应急措施行为合法实施十分必要。

(一)完善法律体系

    完善的法律体系是政府应急措施行为合法有效的重要保障。目前我国政府应对突发事件已有多部法律予以规范,但法律规定之间存在冲突、规定笼统等问题严重,需要对立法进一步完善。首先,全面树立相关法律法规,对于规定模糊笼统的条文,及时出台司法解释加以明确;填补立法漏洞,例如,在《突发事件应对法》和《传染病防治法》中,新增关于“应急征收”的规定,明确应急征收的对象、主体等;明确规定政府采取应急措施的主体资格和权限范围,如明确规定地方政府对“过境物资”是否有权征收或者征用;同时通过立法对地方政府行政应急权的行使加以限制,对比例原则赋予实质上的涵义;完善地方立法,地方出台的法规和规章应该更具有可操作性,结合本地区的实际情况,制定不违背上位法的应急措施实施细则。

(二)注重程序正当

正当程序是实质正义的保障,规范行政机关采取应急措施行为是贯彻依法治国的要求,而程序正当则是保证行政机关行使行政应急权合法的价值所在,确立应急措施正当程序也是在避免政府在行使行政应急权时违反法律法规的现象发生。政府在采取应急措施时应当履行向上级主管部门申请批准、向权利人发出通知书等程序。即使在突发事件紧急的情况下,更要注重正当程序,这是保障应急措施有序有效执行的关键。注重程序正当,首先要做到充分的信息公开,行政权利只有在阳光下运行才能保证充分的公平公正;其次要完善内部监督机制,我们发现大理市卫健局征用口罩事件是通过媒体的报道被公众知晓,在舆论的压力下,有关部门对该事件迅速进行了处理。不可否认,媒体监督是保障权利公正行使的有效方式,但是也有其弊端。如果内部监督机制跟不上,就会造成公共资源的浪费。在本事件中,可以通过内部监督机制及时发现问题,并予以纠正。因此,政府行政应急权力的行使必须注重程序正当。

(三)强化依法行政的观念

行政机关在应急情况下更要依法行政。依法行政能够确保政府应急措施合法合理。首先应当加强对机关工作人员的培训,强化依法行政的观念意识;充分利用“法宣在线”APP等平台,鼓励支持国家工作人员学法、用法,并将定期考试的成绩作为工作考核标准;其次,在在强化行政机关依法行政的同时也不能忽略了合理行政的原则。尤其是在突发事件中,因情况特殊,政府在采取应急措施的时候定要有所取舍,行政机关应当在最大限度保护公共利益和公民合法权益的条件下选择损害最小的应急措施。因此,政府在提高依法行政的能力同时也要注重合理性。

五、结论

    新冠肺炎疫情的爆发启示我们:突发事件威胁着国家和人民的安全利益,政府应急措施是将损害降到最低的有效方法。而行政应急权的合法行使,则是应急措施有效实施的保障。政府应急措施行为合法性,对于保障相对人的合法权益不受行政应急措施侵害具有重要的意义。由于我国应急体系不完备,在情势紧急状态下对政府应急措施行为合法性审查和监督呈现滞后或缺位的现象。为解决这些问题,不仅要从行政机关工作人员的观念意识上予以引导,完善法律规定和制度建构,从而保障政府应急措施行为合法有效实施,为防控疫情等突发事件降低损害程度,保护国家和人民的生命财产安全。


 
责任编辑:秦燕
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