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深化发展“枫桥经验”
扎实做好多元化纠纷解决机制改革工作
—以通辽市法院“互联网+N”矛盾纠纷化解工作为例
作者:研究室  发布时间:2020-12-23 18:02:01 打印 字号: | |

论文提要:

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持以人民为中心的发展思想,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,按照集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的要求,推动纠纷解决和诉讼服务理念更新、机制创新,为人民群众提供高水平的一站式纠纷解决方案和高品质的一站式诉讼服务平台,努力把多元解纷和诉讼服务打造成通辽法院高质量司法的“民心工程”。近年来,随着生活水平的不断提高,人民群众在生产、生活中发生纠纷的种类和数量也随之增多。绝大部分纠纷需要通过诉讼手段来解决,造成近些年法院受理案件数量极速递增。案件类型从传统的家事纠纷为主导逐步向经济商事领域拓展,呈多元化状态。在法院出现大量民商事纠纷的情况下,审判资源与人民群众迫切解决纠纷的需求之间的矛盾十分突出,甚至有可能成为社会不稳定重要因素之一。重新构建社会纠纷解决机制,提高解决各类民商事纠纷效率工作变得迫在眉睫。习近平总书记说过:“面对信息化潮流,只有积极抢占制高点,才能赢得发展先机。要推动信息化和工业化深入融合,必须信息化方面多动脑筋,多用实招”[]。所以在信息化高速发展的今天,针对矛盾纠纷的多类型,可以有效运用技术手段来解决问题,得到一份显著的成效。在司法领域网上立案、跨域立案、线上调解、线上缴费、线上退费,这些“词语”已经变得不在陌生。本文主要探索目前通辽市法院系统开展的“互联网+N”矛盾化解工作模式,深化发展“枫桥经验”,推进现代化的社会治理工作。全文共9127字(包括正文和注释)。

主要创新观点:

多元化纠纷解决机制和我国注重调解的法律传统文化不谋而合,是当今时代互联网迅速发展趋势下的产物。对提升社会治理水平,化解矛盾纠纷以及对目前司法资源紧缺的情况有积极的推动作用,是全面深化改革和建设新时代法治国家的必经之路和重要保障。坚持创新发展“枫桥经验”是新时代法治国家必须继承和发扬的传统精神。“枫桥经验”与多元化纠纷解决机制高度契合。随着时代的飞速发展,“枫桥经验”也得到飞快的进步。互联网时代迅速发展的今天,要不断创新矛盾纠纷解决方法和理念;“互联网+N”的矛盾纠纷化解工作方式就是信息化时代的产物,网上立案、网上查询服务、网上缴费退费、12368服务热线电话、人民法院调解平台的应运而生就是为了用互联网思维解决矛盾纠纷,突破时间、空间、地域的限制,足不出户完成诉讼、解决矛盾纠纷,促成矛盾双方达成协议,营造良好地社会氛围。

2020年,这个特殊的疫情阶段,互联网思维模式的矛盾纠纷化解工作显得尤为重要,人民法院一直在坚持适应社会主要矛盾变化,及时改变工作方式方法,学习借鉴“枫桥经验”,打造“枫桥经验”的升级版,把矛盾纠纷处理在法庭,调处在基层,解决在当地,做到小案不出镇、大案不出市,坚持矛盾不上交,推动“枫桥经验”与时俱进,不断创新发展,为提升社会治理能力现代化添砖加瓦。

以下正文:

一、 多元化纠纷解决机制改革的概述

(一) 多元化纠纷解决机制改革的内涵

“每个社会都有自身特点的矛盾纠纷存在,发生冲突是不可避免的,正是在解决这个矛盾纠纷的过程当中,社会进步了、法治得到了提升”。所谓多元化纠纷解决机制,是指一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点,相互协调地共同存在,所结成的一种互补的、满足社会多样需求的程序体系和动态的调整系统。多元化的社会需要多元化的纠纷解决机制,在改革开放社会大变革的背景下,各种替代性纠纷解决方式应运而生,并得到重视和发展[]。我国的多元化纠纷解决机制可分为:诉讼和非诉讼两大类;诉讼方式即法院判决,非诉讼方式包括:人民调解、司法调解、行政调解、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。多元化纠纷解决机制是与传统的“单一化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说,就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化导致化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化[]

(二) 多元化纠纷解决机制产生的背景

随着社会的发展变化,司法领域中的矛盾纠纷也发生多样化、类型化的变化,这也要求解决纠纷的办法必须多样化,单纯靠传统的诉讼这个办法已经不能满足现状。多元化纠纷解决机制产生的背景大致可以分为以下两类:

1. 非诉机制的产生

非诉的概念是来源于美国的ADR机制。ADR的全称是alternative dispute resoiution ,直接翻译就是我们所说的替代性纠纷解决程序[]。随着经济的快速发展,社会上各个方面都发生着深刻改变,各种利益主体之间的矛盾冲突日益恶化,形成多样化的矛盾纠纷。由于价值观念的变化,对于解决矛盾纠纷,主体的诉求也变得多样化,对同一事件的解决方法产生了不同的需要,传统地单一诉讼方式已经难以满足要求。

2. 诉讼机制功能的有限性

近年来,随着我国社会的不断进步,法治社会和法治国家的建设也在不断推进,公众的法律意识也在不断的提升,很多人在遇到纠纷时都会选择诉诸法院,所谓的“诉讼爆炸”已经出现,部分法院面临着较为严重的“人案”矛盾。特别是立案登记制实施后,各级法院起诉门槛放低,案件数量呈现井喷式增长。随着中国社会转型向纵深发展、全面依法治国的深入展开以及公民权利意识的普遍化,未来还会涌现出更多的新型纠纷,法院所面临的案件数量还会持续增长[]

数据显示,2018年人民法院受理案件2800万件,审结、执结2516.8万件,同比上升8.8%和10.6%。推行法官员额制改革之后,只有入额的法官可以单独办案,没有入额的法官不再能单独办案,案多人少情况愈发严重。法院面临着巨大的审判压力,在诉讼过程中还有可能出现各种情况,并且不是每一件矛盾纠纷都能通过诉讼得到圆满解决,诉讼程序比较严格,审理起来比较复杂,往往审限耗时长,生活中一些家长里短的纠纷也不易用诉讼解决。

(三)多元化纠纷解决机制改革的意义

1.缓解法院的压力,节约司法资源

目前司法改革面临的三大任务,通过多元化纠纷解决机制可以得到有效的解决;一是“去库存”,法院积压了大量的案件,案多人少的矛盾尤为严重,通过多元化纠纷解决机制改革能有效缓解法院的压力;二是“降成本”,通过诉讼解决的案件法院要投入大量的人力和物力,并且耗时耗材,经过了诉讼程序,当事人还有可能不服判决,出现滥诉、上访等各种后续问题,造成司法资源的浪费;三是“去短板”,诉讼程序的效果不仅单一,而且诉讼成本也比较高,所以发挥多元化纠纷解决机制的作用,和诉讼程序形成双管齐下的作用,不仅能解决诉讼程序带来的弊端,也能提高解决纠纷的能力和效率。

2.方式灵活、耗时较短

多元化纠纷解决机制跟诉讼程序相比较,不仅类型比较多,在具体的解决矛盾过程中,还更加注重当事人的意思自治,方式可以灵活多变,并且不像诉讼程序有时间限制,在具体的工作中,多元化纠纷解决机制的用时比较短,在短时间之内可以有效解决矛盾,最重要的是解决矛盾过程中,当事人双方可以尽情的表达诉求,防止滥诉、上访的现象。

3. 有助于完善社会治理体系、提高社会治理能力

多元化纠纷解决机制在解决矛盾纠纷的时候注重双方的意思表示,在矛盾双方达到共赢的基础上,形成合力,解决问题。要是仅仅依靠法院的司法审判手段,解决矛盾,不仅会力不从心,也有可能激化矛盾,不但问题得不到有效解决,还会造成后续的一系列矛盾纠纷。但是有效运用多元化纠纷解决机制,让政府机构、社会团体、律师、法律工作者等社会各界参与到这个庞大的纠纷解决系统中,转变职能,不仅能弥补司法领域的缺陷,还能更有效发挥每个领域的优势,从多方面考虑问题,形成有效的解决矛盾纠纷的体系,让人更能接受的方法解决矛盾,有利于社会的和谐发展。

4. 当事人自愿履行协议

传统诉讼解决纠纷的一大难题就是执行难,虽然有了生效的裁判文书,但是执行过程中往往会遇到各种困难和阻碍,无法实现案结事了。多元化纠纷解决机制注重的是双方的意思自治,在双方都能满意的基础上解决矛盾,并能有效履行协议内容,这有助于案结事了的效果。

二、通辽市法院“互联网+”矛盾纠纷化解工作现状

(一)互联网+服务。

一方面,开展网上立案,缓解“诉讼爆炸”问题。立案登记制实施后,各级法院起诉门槛放低,案件数量呈现井喷式增长。为了解决立案难的问题,通辽市法院自2017年开始大力开展网上立案工作,当事人随时可以在通辽市中级人民法院司法公开网、内蒙古移动微法院或通辽中院微诉讼微信平台网上立案系统提交立案申请,免于奔波劳累,排队等候立案的情况基本消失。目前,通过对通辽法院2019年每个月份网上立案的统计结果来看,随着网上立案的不断推广,通辽法院网上立案案件数呈月增长态势(如图一)说明网上立案正逐步被广大群众所接受和适用。

 

(图一)

另一方面,开展跨域立案,解决异地诉讼难题。为了方便当事人诉讼,减少当事人多次来到法院办理业务,通辽法院于2019年正式启动跨域立案工作,充分运用互联网解决远距离的跨域立案问题,进一步提升诉讼服务质量。目前,通辽两级法院全部开通了跨域立案的服务,当事人及诉讼代理人可以就近选择一家中基层法院,提交起诉材料,由该法院作为协作法院,代为核对、接收并向有管辖权的法院发送跨域立案申请。管辖法院收到后及时响应并反馈给协作法院,由协作法院当场告知当事人,实现“家门口的诉讼”模式。2019年,通辽两级法院作为协作法院共代收案件46件,作为管辖法院接收案件2件。

(二)互联网+调解

随着现代社会的高速发展,传统的调解模式已经无法满足纠纷解决的需求,通过先进技术支撑的线上平台可以突破办公场所空间的限制,方便当事人、调解员足不出户完成调解全过程,极大节省当事人的诉讼成本。为了构建“法院+专业调解”共同参与多元化解决纠纷机制,通辽法院积极开展聘请特邀调解组织、特邀调解员工作,并将特邀调解组织、特邀调解员全部录入人民法院调解平台中,依托现代信息化技术,开展“互联网+调解”的活动,探索创新“互联网+”在调解工作中的运用,实现系统电脑端、手机端、微信端多渠道接入,将“互联网+”技术涵盖矛盾纠纷调处的全过程。

一方面,重点开展在线诉前委派调解工作。在当事人向人民法院申请登记立案时,法院工作人员会将当事人及纠纷信息录入人民法院调解平台,积极引导当事人选择特邀调解员或特邀调解组织,在线进行调解工作,调解成功后,经当事人申请后可以进入司法确认程序,为当事人出具调解书,实现案结事了;对于调解不成功的,当事人可以提交立案申请,平台会将前期调解过程中的所有信息、文书等自动推送到法院办案系统进行立案。另一方面,大力推广诉中调解工作。对于审理过程中的案件,双方当事人同意进行调解的,承办法官可以将案件推送至人民法院调解平台,双方同意调解并达成一致意见后,及时为当事人出具书面调解协议,并完成送达程序。通过人民法院调解平台进行调解,可以大大提高纠纷解决的效率,充分利用移动互联网技术,实现各类调解衔接联动形成合力的大调解机制,取得了良好的社会效果。

(三)互联网+诉讼

2020年初,在新型冠状病毒感染肺炎疫情期间,为了避免人员聚集、防止交叉感染,同时充分保护当事人的合法权益,通辽法院充分发挥智慧法院技术优势,通过互联网法庭为当事人、诉讼代理人提供诉讼服务。通辽法院在中级法院及八个基层法院均安装了“云间”远程庭审系统,并对员额法官、书记员进行专门培训。开庭前,书记员会电话指导当事人安装“云间网上庭审系统”客户端,使用会议号登录“云间”,经过核对当事人身份、告知当事人权利义务、法庭调查、举证质证、法庭辩论、当事人最后陈述等程序,最终法官、书记员、当事人在线完成笔录签字和确认,完成庭审过程。疫情防控期间,通辽两级法院通过互联网远程开庭95次,有限避免人员聚集引发疫情扩散风险,切实保障了防疫期间当事人的合法权益。

疫情防控期间,部分在外过年的干警需要居家隔离,在严格疫情防控各项要求的情况下,通辽法院启用线上合议,完成对春节前已经开庭案件的合议工作,保证“人隔离但不脱岗”。通过互联网技术开展网上合议,承办法官根据合议意见及时制作裁判文书,通过邮寄方式送达给当事人,保证审判工作的顺利进行。整个疫情期间,通辽两级法院共开展了网上合议百余次,确保了审判工作保质不降效。

三、 目前多元化矛盾纠纷解决机制改革工作中面临的困境

“多元化纠纷解决机制”工作的实施需要由政府、司法、行政、人民法院等多单位牵头并相互协作才能取得良好的成果,但在具体的分工中有合作不协调、不充分,人民满意度不高、多元化纠纷解决机制的宣传力度底、成效不显著等问题频繁出现。下面从四个方面来分析我市地区多元化纠纷解决机制改革工作面临的困境,望对以后的工作有些许作用。

(一) 多元化纠纷解决机制不够健全、运行不规范

目前,社会上有仲裁机构、人民调解、行业调解、村社区等多个机构开展多元化纠纷解决机制工作,有效协助司法机构解决矛盾,化解纠纷;但是因为没有统一的管理制度和有效的指导和引领,这些社会上的机构未形成有效的联动。法院内部管理因素或者管理机制的出入,一些调解组织还没有落到实处,管理制度本身的缺陷也导致了多元化纠纷解决机制工作没能展开其应有的作用。

受到多元化纠纷解决机制不够健全的影响,在实际的纠纷解决工作当中出现了社会各界纠纷解决体系之间未能形成合力,在对接工作中出现操作不规范,随意性比较大。目前我国也没有出台相应的法律制度和规制对其进行统一的指导,只能靠着工作习惯或者具体出现问题时再去寻找解决办法,这往往会延长解决纠纷的时间,不能达到预期的理想效果。

(二)对“多元化纠纷解决机制”改革工作的重要性没有达成共识、社会认可度不高

随着经济的快速发展和人民法治水平的不断提高,社会上的矛盾往往会发生在多领域、多层次,并且比以往的类型更复杂多样和变化多端,传统的诉讼方式的纠纷解决方式已经不能满足于现状,这就决定了多元化纠纷解决机制的主体必须是多元的,手段也需要是多元的。但是在具体的工作中,各级党委、政府及其他部门对“多元化纠纷解决机制”工作的认识不足、重视不够,对上级机关的文件没有认真学习和传达相关精神,出现以文件转发文件,以敷衍的态度对待,没有认真贯彻落实。因为“多元化纠纷解决机制”是一个体系,需要多部门合作、相互协调才能有序进行,才能达到预期的社会效果,只要中间一个环节发生错误,就会导致整个链接瘫痪状态,影响下一步工作的开展。

(三)对“多元化纠纷解决机制”平台的认识不够,导致运行不畅

人民法院调解平台是2016年9月27日上线的,全国已有3517家法院接入中国庭审公开网,实现了全国32个省份四级法院全部接入,法院覆盖率100%;参与直播法院2725家;累计直播440万余件案件,累计访问超过185亿次。人民法院调解平台,是集合法院的审判调解资源和全社会的纠纷化解资源,共同做好纠纷调解工作;能够打通线上线下多种渠道,灵活组织开展调解工作;可以实现在线制作调解协议和在线司法确认,提高调解效率;对调解不成功的案件法官引导当事人在线申请立案[]。为了实现调解平台的有效运行,我市法院在2019年做了大量的前置工作,把人民法院调解平台纳入到两级法院的日常工作中,为加强和规范多元化解决纠纷工作机制,推动诉调对接工作有序开展,实现诉调对接工作的规范化、系统化和常态化,我们还从各个单位聘请了特邀调解员,对诉前委派调解和诉中委托调解做了充分的准备。从筛选特邀调解员到规定规章制度,再到颁发特邀调解员聘书,对调解员线上线下进行了系统的培训。但是真正运用到现实的时候遇到了瓶颈,当事人不理解、不配合、不相信可以不用诉讼就能解决矛盾纠纷;特邀调解员因为工作忙碌或者其他一些原因不配合下载注册人民法院调解平台。出现以上现象的主要原因就是对这个平台还没有完全认识,导致运行不畅。

(四)物质保障和激励机制不足,调解人员积极性不高

按照调解工作要求,地方政府财政应该对调解工作实行个案补贴,按照纠纷的难易程度分别进行补贴。法院在调解工作中尤其是诉前调解中,需要分配大量的人员力量保证诉前调解工作的开展,甚至需要配备大量的电脑、办公室等物力,如果没有充分的物质保障和激励机制,很难调动法官及法官助理参与大调解工作的积极性。

特邀调解组织、特邀调解员积极性不高,目前,相关部门并未拨付专项经费给参与委托调解或委派调解的组织及人员补贴,调解人员参与调解是否给予补贴尚不明确,没有建立起科学全面的激励机制,无法更好、更长效地调动广大调解组织、调解员的积极性,不利于矛盾纠纷多元化解机制的长效运行。

四、 推动多元化矛盾纠纷解决工作上的创新和建议

完善协调运行多元化纠纷解决机制

应该坚持党委领导、政府支持、多方参与、司法推动、便民利民的原则,集中力量整合仲裁机构、人民调解、行业调解、村社区等多机构、多部门开展多元化纠纷解决工作,构建诉讼和非诉讼共同配合推进的协调运作机制。地方党委应该发挥综合治理能力,必要时,由政法委牵头相关治理部门出台相应的制度,做到多家部门互相联动,综合治理。人民法院要根据审判职能,充分发挥诉讼服务中心、人民法庭、人民法院调解平台等多元服务职能,力争实现诉前调解和诉中调解。完善法院与其他纠纷解决机构、部门的沟通联系,实现诉讼与调解的对接,建立多方力量参与调解的社会网络平台,保障纠纷解决机制的协调运行。完善的多元纠纷解决机制,要在诉讼为主的背景下,让诉讼之外的多元化纠纷解决机制与诉讼审判机制共同发挥化解纠纷的作用,实现多管齐下、多措并举、多方合力解决矛盾纠纷。

强化内外联动,加强宣传推广工作

法院内部要建立科学有效的管理制度,科学调配审判资源,充实一线办案力量,严格把控审限,建立“内定审限”机制,紧紧盯住长期未结的案件,重点催办督办重大复杂敏感案件。加强与公安机关、检察机关的沟通协作,建立重大疑难复杂案件联席会对接工作机制[],同时依托规范的制度努力推进诉讼调解与人民调解、行业调解等的协调与配合,推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制互相衔接配合,做好诉调对接工作实现多元化纠纷的解决。

除了在机制上赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的程序解决外[],还应该引导当事人采取非诉讼的方式解决矛盾纠纷,对多元化纠纷解决机制的便捷性多加宣传,在群众中普及多元化纠纷解决的意识,引导民众形成多元化纠纷解决的观念,推广优先使用调解、行政裁决、行政复议等方式解决纠纷,让自治的观念及对和谐的追求深入人心,为构建非诉讼纠纷解决机制提供良好的社会基础[]

加强平台使用意识,提升运作效率

人民法院调解平台已经在全国法院开展使用,但是通辽地区的使用率远远不够,应该大力推广人民法院调解平台的使用。首先,应该在法院内部开展专业培训,针对诉讼服务中心的立案工作人员,详细介绍调解平台的使用步骤,引导当事人在诉讼前首先选择尝试调解解决纠纷。对于审理案件的承办法官,重点培训诉中调解的使用方法,方便法官在审理过程中引导当事人在诉讼中通过调解平台达成调解,加快案件审判的进度,提高结案速度。

其次,要加大与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织和人员的联系沟通,积极邀请各类调解组织、调解人员完成人民调解平台的注册和认证,充实调解力量,并对其进行相关的培训,真正实现各类调解衔接联动形成合力的大调解机制,成为当事人“一站式”矛盾纠纷解决平台。

最后,要广泛宣传调解平台的优势,在村民委员会、居民委员会、派出法庭、诉讼服务中心等地设置专门的宣传栏,并借助报纸、电视、广播电台、微信公众号等新闻媒介,介绍调解平台的使用方法,努力提高调解平台的使用效率。

加强物质保障和激励,提高调解人员积极性

社会力量组成了多元化纠纷解决的队伍,除了有组织机构的引导和规范,也需要国家健全经费保障机制,实现纠纷解决机制效益的最大化。加强法院、调解组织、仲裁机构等机构的硬件设施投入,配齐电脑、扫描仪、摄像头、办公场所等,在物质上保障多元化纠纷解决队伍的发展,使其充分发挥应有的作用。

另外,还应该增加多元纠纷化解的经费投入,对案件根据难易程度设置明确的补贴标准,可以适当提高调解工作个案补贴标准,以提高调解工作人员的积极性。对于法院邀请调解、委托调解的案件,也要设置调解工作专项经费,保证调解工作的顺利开展。同时,要注重考核监督,实现考核制度与激励机制并行,促进调解人员尽职尽责参与纠纷化解,进一步提高多元化纠纷解决机制的效果。

结语:

党的十九大提出构建全民共建、共治、共享的社会治理格局。加强和创新社会治理,推进社会治理体系和治理能力现代化最重要的组成部分是扎实做好多元化矛盾纠纷解决机制的改革工作;大数据、云计算、人工智能等先进的科技、信息技术,已经成为改革工作的重要方式方法[]。当前,我国社会主要矛盾发生变化,不同利益主体之间的矛盾更加凸显,化解矛盾纠纷的理念与方法应该呈现多元化的发展。我们目前致力追求的是以司法为核心的多元化纠纷解决机制。是由司法机关、政府机关、民间团体、个人等组成的多元化解矛盾纠纷解决机制,它们有共同的目标,并相互配合、共同努力构建一个多元化矛盾纠纷解决机制。而我市法院推进的“互联网+N”的多元化矛盾纠纷解决机制工作,在加强社会治理能力、创新社会管理模式方面有很大的优势,并取得了引人注目的成效。因此,建立多元化的矛盾纠纷解决机制,不仅是解决各类矛盾纠纷的迫切需要,也是遵循矛盾纠纷解决机制客观规律的需要,更是符合社会治理能力现代化的必然要求[]。新时代的社会治理,要求我们不断创新,只有创新才会发展,才会与时俱进;社会建设就是要让人民生活更加美好、安乐。多元化纠纷解决机制改革工作虽然只是社会治理能力现代化的一部分,但是它关乎着每一份公平公正的理念,只有社会上矛盾纠纷得到解决,人民法制观念增强,人人讲道理、讲法律,才是我们新时代的法治社会,这也是我们毕生追求的目标。

 


 
责任编辑:秦燕
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