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突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律思考——以新型冠状肺炎疫情为样本
作者:研究室  发布时间:2020-12-23 17:50:41 打印 字号: | |

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

[3]钟开斌:《中外政府应急管理比较》.国家行政学院出版社,2012年版.

[4]马怀德:《应急管理法治化研究》.法律出版社,2010年版.

[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

一、著作类

[1]戚建刚:《中国行政应急法学》.清华大学出版,2013年版.

[2]陈新民:《德国公法学基础理论》.山东人民出版社,2001年版.

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[5]谢世宪:《论公法上之比例原则》.载城仲模主编《行政法之一般法律原则》,三民书局,1994年版.

[6]王声湧等:《突发公共卫生事件应急管理学》.暨南大学出版社,2011年版.

[7][]威廉·韦德:《行政法》.徐炳译.中国大百科全书出版社,1997年版.

[8][]庞德:通过法律的社会控制一法律的任务》.沈宗灵译.上海商务印书馆,1984年版.

二、期刊类

[1]秦平,《重大突发事件与紧急状态立法—访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏》.载《法制日报》2003年第3.

[2]夏正林,朱姗姗:《抗击疫情涉及的法律问题及对策》.载《民主与法制》2020年第2.

[3]王名扬,冯俊波,《论比例原则》.载《时代法学》2005年第4.

[4]陈无风.《应急行政的合法性难题及其缓解》.载《浙江学刊》2014年第3.

[5]李云霖:《权利限制之临界点:权利核心》.载《求索》2009年第2.

三、网络资料类

[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 

论文提要

2003年非典、2004年禽流感以及2009年甲型H1N1流感疫情,产生了大范围群体损失,加之现在全球正在发生的新冠肺炎疫情形势严峻,不难看出这些突发事件的发生影响了人们正常的生产生活秩序,其危害程度显而易见,一方面阻碍经济和社会的发展进程,另一方面也激起了国家利益与个人利益之间的矛盾。通常情况下,政府为保障社会公共利益会采取一些应急手段,规定公民在突发事件中所享有的权利及应尽的义务,然而行政主体在维护公共利益的旗帜下权力扩大的同时个体权益就会缩减,其中重点就在于如何平衡突发事件中公共利益与个人权益?如何规范国家权力保障公民权利?如何在突发事件中保障国家权力的正常运行并同时又保护个人权利不受侵害?这些问题值得继续思考。

本文即是以此为背景和前提,从法理学视角对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡进行法律思考。具体来说,文章分为下列内容:

第一部分是通过突发事件的内涵理念界定其主要类型,并就突发事件之新冠肺炎定义来源,总结发生的突然性、损害的严重性、举措的必要性等特征,从而进一步完善相关基础理论。

第二部分是突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析。从法理学角度介绍公共利益与个体权益平衡的理论基础以及内在关系,为后续的研究提供理论基础。

第三部分是试图以法学视角为切入点,探究新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,希望对突发事件应对中公共利益与个体权益平衡设想有积极作用。

第四部分是对突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡的设想。在比例原则、保障公民基本权利等原则的指导下,探究正确的处理突发事件下国家与公民利益平衡的新路径。(全文共7028字)

主要创新观点

本文的创新之处在于,第一,主题较为新颖。本文结合最新发生的新冠肺炎疫情,研究疫情下维护公共利益与保护个体权益的各类冲突,全面综合思考突发事件中如何平衡公共利益与个人权益相关举措。第二,实践过程具有可操作性。从宏观角度阐述了公共利益与个人权益两者平衡的关系及法理基础,从微观角度对二者平衡提出设想,比如政府政法委等相关部门如何在疫情中维护个体权益,如何完善制度加强权力监督,如何采取举措化解地方矛盾冲突等。第三,本文采用价值分析法。从法律价值角度进行分析,用哲人的眼光,探究维护公共利益和保障个人权益的秩序与自由的关系,为我们后续问题探讨的展开提供最基础的原理,但是不足之处在于因收集资料较少,导致对相关理论理解不到位,需要在以后的学习中不断改进。

以下正文:

一、突发事件与新型冠状肺炎概述

(一)突发事件的概念及主要类型

博登海默曾说:“法学概念大体可被看成是以某种简略的方式区分有着相同或共同特征的典型的情形的工作性工具。”公共突发事件,一般就被简称为突发事件,即英文中“Pubic Emergency”。

广义上的突发事件是指在非常态的时间,介入正常或非正常行政应急权力的事件。狭义的突发事件是指需轻度形态的行政应急权力来予以应对,从而在某种范围内改变了权利与权力结构的非常事件,处于亟需行政权力日常维护的以及需中度和重度形态的行政权力予以应对的非常事件中。根据学术界对概念的划分,那么我国颁布的《突发事件应对法》适用于狭义的突发事件。

我国《突发事件应对法》第3条第1款规定“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由该解释性条款可知,突发事件的类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此处所说的公共卫生事件顾名思义集中体现为影响公众生命健康安全的事件,比如全球正在迅猛发展的新型冠状肺炎疫情。

(二)突发事件之新冠肺炎的特点

新型冠状肺炎即突发事件类型中的一种,以下简称新冠肺炎。我们在研究其特点的过程中,首先应对其概念进行界定。新冠肺炎是一种传染性极强的冠状病毒,典型症状表现为发热、咳嗽等等,继而发展肺炎,更为严重的会导致死亡基于多国感染数量大规模激增,世界卫生组织2020年211日将新型冠状病毒(2019-nCoV)引发的疾病正式命名为:2019冠状病毒病

1.发生的突然性

伴随着科技的发展,人们自我提升认识自然的能力逐渐加强,已经慢慢对社会矛盾发生的规律有所掌握和熟悉。尤其是有了突发事件检测预警机制,然而对疫病等突发事件也尚未达到准确预知其发生及发展的程度。换言之,某些突发事件虽未造成或己造成社会公众健康严重损害,但已有损害的潜在危险仍不定,事态发生发展还具有突然性。钟南山院士指出,此次新型冠状病毒可能是由于野生动物引起的,在后续的一系列科学研究后,才佐证了这一点。所以此次新型冠状病毒发生发展的难以事先预料还是最明显的特征。

2.损害的严重性

一方面,考虑到新冠肺炎疫情处置不当会造成严重的社会危害,因此其应对过程应当快速而谨慎。即疫情的发展十分迅猛,一旦存在人传人的现象,便可能酿成严重后果。疫情发生规模之大不仅会使得国家权力的正常运作遭到阻碍,人们的正常生产生活也会受到严重影响,即可能使得人们的生命、财产安全遭受巨大的损害;另一方面新冠肺炎的损害后果表现出公共性,新冠肺炎针对的不是特定的人,而是不特定的社会群体。这种传染性极强的因素,导致其直接受害者不特定,可能个别人或多数人,可能虽是个别人但影响广泛,损害的严重程度导致突发公共卫生事件。

3.举措的必要性

如上文所提到,新冠肺炎疫情具有突然性,损害的发生人们预料不及,损害后果亦不受人们意志所左右。所以疫情发生后,迫使人们要急切采取必要措施。即穷尽人们采取正常状态下的各种手段,必要时刻采取限制人身自由来消除疫情所带来的影响。相比较于一般的行政执法手段,特殊时期的应急措施更加严苛。由于采取必要的应急措施,可能会造成非正常的法律秩序,此事非同小可,所以必须由法律来对应急措施实施的主体、条件和程序等作出明确规定。在举措的过程中有的时候甚至需要克减如公民的隐私权人身自由权等部分基本权利。考虑到此次新冠肺炎疫情正值春节人口流动高峰时刻,因此为实现更为重大、迫切的公共利益,采取这样的应急措施仍属必要。

二、突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法理分析

(一)公共利益与个体权益平衡的理论基础

法学理论界一般认为,法律价值的性质主要反映在主体的人和客体的法之间,例如正义、公平、自由、秩序、效率皆为法律价值。实际上,在此我们讨论公共利益与个体权益平衡主要是自由与秩序之间价值的调整。突发事件中,自由与秩序相对立。部分学者提出,正义法律制度框架中自由为中心,要充分考虑到人的需要,法律目的是要保护自由,而不是将自由克减或剥夺。康德大声呼吁,自由属于人性中所拥有的唯一权利。卢梭宣称人生而自由,但却又不得不在枷锁内。法律制度和组织机构构建的直接目的是保障公共权益,根本目的是保护公民人权和自由。公共利益和个体权益达到平衡的基础上,保障公民自由的目的也得以实现。

(二)公共利益与个体权益平衡的内在关系

公共利益与个体权益内部逻辑是相对应的关系。公共利益的倡导与维护,一方面是组织机构履行的义务,另一方面也是大多数政治运作所追求的高度。与之相对应的个体权益,即公民权利和全部公民利益。突发事件中政府为了实现公共利益,采取紧急对抗措施对公民基本权利予以限制,从而做到有效维护公共利益,然而也会适得其反,侵犯到公民其他权益。由此可知它必须在法治轨道内对必要的公民权利进行克制,也要防止权力滥用加强监督,这就有可能影响权力的行使。因此某些角度上,行政应急权力的限制要保持在一定范围内,个人权利也可以通过行政应急权力保障自己目的的实现,政府权力与公民权利相对立又统一。从这个意义上说,公共利益可通过国家公权力的行使被有效的保护,而个体权益也能通过国家的保障予以实现。

三、新冠肺炎疫情下维护公共利益与保护个体权益的冲突

(一)强制隔离权与人身自由权的冲突

为更好阻断新冠肺炎疫情的扩散途径,国家特殊时期采取非常举措,从2020年1月23日武汉封城,到各省市各地区限制小区人员进出、限停影院演出以及其他聚集活动。依据《传染病防治法》,各地对春节期间流动人口加强预防,规定从疫区归来或与疑似患者接触的,将对其进行居家或单独隔离满14天到24天,并每天按时报告体温监测情况,发现异常立即处理。必要时公安机关将协助强制隔离,违反规定者将依法追究其法律责任。然而,宪法赋予人身自由权,这属于公民的基本权利,一般不受非法剥夺,此种情形行政机关强制隔离权与公民人身自由权存在一定的冲突。

(二)现场调查权与公民隐私权的冲突

隐私权是指公民依法享有个人信息受到保护且不被他人知悉公开的权利。

第一、为了确定重点人群的活动轨迹,网上以寻找感染病例密切接触者为名,公布他人姓名手机号以及小区,甚至是户籍地址、身份证号等个人敏感信息的案例,以微博、微信群为代表的自媒体成为了信息泄露的重灾区。

第二、为加大排查力度,对小区进入者严密监测并核实身份,小区管理人员进行入户调查,卫生防疫人员也对有关市民提出了是否到过疫区,是否与武汉人接触等类似的询问,不免有人觉得侵犯了自身隐私权。

第三,根据《中华人民共和国传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条、《突发事件应对法》第53条,依法应对突发事件的各个事项流转过程进行信息披露,然而这又易引发公民个人信息泄露的矛盾。新冠肺炎疫情下,如何平衡好在即不泄露个人信息,又符合“发布信息应当准确、全面”的强制性规范呢?这值得我们进一步思考。

(三)强制检疫权与车辆通行权的冲突

由于新冠肺炎这一突发公共卫生事件的发生,赋予了铁路、交通、民航、质检等相关部门的强制检疫权。疫情发生后,各部门迅速作出反应,及时在交通路口和各入境通道设置临时检测站;对出入境、进出疫区和乡镇街道中的车辆及车内人员,乃至营运物资进行检疫核查;对车内人员量体温、查看是否佩戴口罩、登记出入地等信息;对有武汉旅居史或密切接触者等疑似病例移交指定隔离地点。然而一方面权力扩张的过程中不免出现异化,个别地方出现擅自设卡拦截、擅自堆放障碍物、阻断交通等违法行为,另一方面公民享有车辆通行权,如何做到保障车辆顺利通行以及群众物资供给充足等。这反映了强制检疫权与车辆通行权的冲突,要防止权力异化,督促各地履职尽责,有必要对权力加强监督和适当地予以限制。

(四)行政紧急征用权与财产权的冲突

新冠肺炎疫情下,行政紧急征用权和财产权的冲突也应予以重视和思考。首先,财产权如同上文中所提到的公民人身自由权一样,亦属一项公民基本权利,合法财产排除他人的干涉和侵犯。其次,行政征用权作为一项具有强制性的社会公共权力,即国家特殊时期为了公共利益和公共目的,可依法征收征用相对人物资,强制获得公民或法人财产的使用权或所有权。比如疫情期间,国家征用车辆及相关设施设备,或者国家调用储备物资,亦或是临时征用房屋等等。再次,依据《中华人民共和国宪法》第13条,行政紧急征用权的行使具有补偿性的特点。因此在行使紧急征用权后,公民财产权受到限制的应给予其合理补偿。

四、突发事件应对中公共利益与个体权益的平衡设想

(一)突发事件中公共利益与个体权益的平衡原则

1.比例原则

德国行政法鼻祖奥托·麦耶很早就有这样的论述“行政权追求公益应有凌越私益的优越性,行政权力行使要采取最小侵害之方法,符合目的性”,也即比例原则。突发事件中的比例原则,即当发生突发事件为了维护利益均衡,确需对个人权益予以限制时,必须采取对公民权益损害最小的行为。一方面坚持必要性,即国家在行使紧急权时不得不对个人权益进行限制。这是从“法律后果”角度来规范行政行为在维护公共利益与个体权益的比例关系。另一方面坚持适当性,即国家在突发事件中的举措必须助力实现行政目的,能够达到目的与手段相适当。这是从“目的手段”角度规范政府主体在维护公共利益和个体权益的比例关系。

2.基本权利保障原则

第一,基本权利保障原则,即行使应急权力迫使缩减公民权利时,要划清应急权力的行使幅度,坚持保障公民基本权利原则。第二,行政主体要明确克减的最小限度。突发事件的危险系数和程度较紧急状态低,举重以明轻,在紧急状态下不得克减基本人权,那突发事件下更应该对公民基本权利予以保障。第三,当应急权力侵害公民基本权利时,政府应当有适当的补救。如2020年1月24日人力资源社会保障部发布《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》第1条之规定

(二)完善突发事件中公共利益的保障措施

1.树立维护公共利益与个人权益并重的思想

思想是行动的指南,树立维护公共利益与个人权益并重的思想对国家制度的建立极为关键。换言之,突发事件应对中权力扩张易过分缩减公民权利,要做到维护公共秩序,保护公民基本权利的目的,树立维护公共利益与个人权益并重的思想就显得格外重要。所以,突发事件发生时,我们要统一思想,坚持维护公共利益与个人权益并重,各级党委、政府制定应对方案时,要突出体现这一点。如我市在此次新冠疫情防控中,为了公共利益需要,明令禁止人员随意流动,限制出行,但同时又对个人权益予以保护,规定每家每户可以定期、定数的合理外出,以保证正常生活不受影响。同时宣传部门要积极作为,将政策宣传到位,通过广播、电视、汽车电台等途径多时段、大范围播出,讲明利害关系及重要性,并且引入现代化宣传手段,通过微信、微博、公众号等人们容易接收的方式进一步宣传,让政策真正在百姓心中落地生根。

2.加强对行政应急权力的限制和监督

一方面,加强对行政应急权力的限制。要更好的平衡公共利益和个人权益,就要把权力锁进制度的笼子里,防止权力滥用。行政应急权力是公权力的一种,要以行政法的规定为依据,每一次权力的行使都要做到有法可依,尤其是限制个人权利的决策,可由地方人大常委会结合本地实际,制定草案,必要时经过党委常委会讨论通过,做到合法、合规、合理。另一方面,要真正限制行政应急权力,监督必不可少。建立周密的行政应急权监督机制,实现事前、事中、事后全过程监督,责任明确,落实到人,各司其职、各负其责。各地纪委、监委加大监督、检查、巡查力度,对于应对突发事件时不作为、乱作为的单位和个人给予严厉处分,计入个人档案;同时将事件进展情况、采取的措施和处置结果向社会公布;鼓励社会监督,对于群众反映的情况要一查到底,并及时反馈调查结果,在实现监督的同时提高政府公信力。

(三)完善突发事件中个人权益保护方面的规定

1.明确个人权利克减的限制标准

突发事件应对过程中,应急权力的行使应当果断、有力,为了应对公共危机,可以在一定范围内适当扩大,此时,个人权益应当以大局为重,适当克减。比如此次新冠疫情中广泛应用的隔离政策,虽然在一定程度上限制了公民自由,但却是应对疫情的必然选择,所以此时并不能以限制个人权利进行抗辩。政府应以正式文件的方式,明确突发事件发生时个人的权利边界,在其中列出特殊时期严格禁止的事项,并注明期限,逐级下发。在小区、村委会公告栏进行张贴,由社区、居委会、村集体等基层组织发放宣传手册(贴于楼道或入户门处),将相关政策传达到每户、每人,并有针对性答疑解惑,让人们熟知各项规定,同时告知违反规定的严重性和法律后果,避免个别人以身试法。

2.建立个人权益应急下的救济机制

“没有权利和没有救济办法互为前提,所以难以想象少了救济办法的权利什么样。”正如前文所说,在特殊时期,为顾全大局,个人权益可能在一定程度上克减,但此时的克减不是无代价的,应该是有补偿的,这样才能更好地平衡公共利益和个人权益。坚持着“控权——平衡”的精神,建立应急下的权利救济机制尤为重要。其实在此次新冠疫情应对中已经显现出来这一点,对于在严峻时期火速支援武汉的医疗救援队和冲锋在前、坚守在一线的医护人员,国家已经明确要求各地方结合本地经济状况给予奖励;对于一直坚守一线的其他工作人员,如公安民警、指挥部组成人员、社区工作者等,在本地疫情得到有效控制之后,按照综合情况给予一定时期的休息,或适当调休、串休;此外,包括鼓浪屿在内的多个国家级景区宣布对医护人员免费开放,一些地方也对白衣天使们提供了优厚政策,如医务人员子女可以优先择校,参加中考可以加分照顾等。

(四)完善突发事件应对中公共利益与个体权益平衡的法律制度

1.建立和完善应急状态下的法律责任制度

人民政府为人民,负责并受其监督。首先,责任政府应保障公众的知情权。例如正在发生的新冠肺炎疫情,我国政府一直秉承公开态度,对内透明,对外亦透明,从疫情发展情况到医院救治人数,从抗“疫”采取策略到疫苗研发过程,都积极向国内外公布,并且欢迎社会各界单位和个人提出宝贵意见。其次,责任政府应采取适当举措控制危机蔓延。如全国各地广泛采用的隔离措施,无论在2003年对抗“非典”,还是今年对抗“新冠”,都发挥了决定性作用;还有对疑似病例的检测措施,对密切接触者的排查措施,这些科学举措有效的控制了疫情的传播。最后,责任政府应畅通行政相对人救济渠道。在疫情严峻时,各地纷纷设立隔离点,最常见的做法是选择当地规模较大、卫生条件较好的宾馆作为隔离专用场所,对外来人员和密切接触者进行跟踪观察,导致这些宾馆无法正常营业,因此,政府应在此时有所担当,对于作为隔离点的宾馆应结合本地消费水平和使用期限等综合条件,给予经营者适当的经济补偿。

2.建立和完善应急状态下的司法审查制度

为了突发事件应对中更好的平衡公共利益与个体权益,总结以往的抗“疫”经验,对于其中所必需的、有效的措施,紧紧凭借道德约束是远远不够的,有必要引入司法制度来作为保障。具体来说,可由当地政法委牵头,综合各司法机关建议,通过人大表决通过,在国家法律和地方性法规中得以体现,使措施能够有力、彻底的执行;引入司法制度还可以发挥惩戒作用,在应对突发事件时,行政权力过度行使会损害个人权利,依靠司法审查制度,通过科学决策、群众参与、可行性调研等程序来规范权力使用;对于个人权利,在非常时期不受约束也会损害公共利益,比如在此次疫情防控中多地出现的冲撞卡点事件,通过司法程序让违法行为人受到法律制裁,既能保障公共利益,又能起到警示作用,为之后的防控工作打下坚实基础。此外,健全的司法制度也为各项权利救济提供了法律依据,为更好的平衡公共利益和个人权益提供可靠保障。

 


参考文献

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[1]北大法意法律法规库. http://www.lawyee.net/Act/Act_Result.asp.2020412日访问.

 

 


 

 
责任编辑:秦燕
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