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推进法治政府建设和市域治理现代化路径探析—以行政机关败诉案件为研究视角
作者:研究室  发布时间:2020-12-23 17:33:49 打印 字号: | |

论文提要:

    本文通过对2019年通辽两级法院受理和判决的行政案件进行分析研究,深入挖掘通辽地区各级行政机关在行政执法和应诉过程中存在的问题,对治安行政处罚、政府不诚信、不履行法定职责、房屋征收与补偿、工伤行政确认和政府信息公开等案件集中的领域分类进行整理,归纳总结案件多发的原因,尤其针对行政机关败诉的案件进行细致解剖。文中引用的案例均以实践中判决的案件为蓝本,论据充分可查,具有较高的学术研究价值。所提的建议是以当前通辽地区法治政府建设现状也基础,以未来市域治理法治化、科学化、现代化为目标,具有重大的实践应用价值。全文共9054字。

主要创新观点:

推进法治政府建设和市域治理现代化的路径为:

一、强化法治意识,共建良好法治环境。包括:增强依法决策理念,规范行政决策流程;提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。

二、切实加强政务诚信建设。包括:建立政府诚信评价机制;切实加强产权保护;注重人民群众对政府的信赖利益保护。

三、充分发挥行政复议监督职能。

四、多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。包括:探索建立行政争议审前和解机制;探索建立行政争议诉前检察监督机制。

五、进一步深化司法与行政的良性互动。包括:建立重大事项通报交流机制;探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序;实现联席会议制度常态化;建立律师参与行政诉讼工作机制;提高司法建议落实程度和反馈能力;构建全市各级单位“大数据”信息共享机制;全面加强法治宣传工作。

 

以下正文:

 

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化。为了实现这一目标,我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,坚持建设法治政府不放松。通辽各级行政机关承担着按照中央决策部署推动本地区经济发展、管理本地各领域事务、服务人民群众的重要责任。必须坚持一切行政机关为百姓服务、对百姓负责、受百姓监督,创新行政管理方式,提高行政管理效能,建设百姓满意的服务型政府。为了进一步推进法治政府建设、平安通辽建设,进一步推进市域治理法治化、科学化、现代化,我们需要对行政机关在行政执法过程中存在的违法问题、程序瑕疵及应诉过程存在的不专业、不科学的问题进行梳理、纠正,持续降低行政机关败诉率,不断提升行政机关负责人出庭应诉率、行政机关应诉能力水平,逐步增强人民群众对政府的满意度和获得感。

一、2019年全市法院审理行政案件基本情况

(一)行政诉讼案件审理情况

2019年,全市法院共受理各类行政诉讼案件1213件,审结1066件,结案率87.88%。收结案数均为三年来最高(详细情况见图表1)。其中,受理环境资源行政公益诉讼案件11件,审结6件。2019年市中院共受理各类行政诉讼案件388件(其中旧存25件),同比上升18.84%,审结333件,同比上升23.08%。全年受理案件数量及结案数量均高于各基层法院。

 

全市行政诉讼案件呈现的基本特征:

1.案件数量地区分布不平衡,市中院受理一审案件数居高不下。2019年全市法院受理一审行政诉讼案件550件,其中,通辽中院111件,库伦旗人民法院159件,科左中旗人民法院114件,科尔沁区人民法院67件,扎鲁特旗人民法院55件,开鲁县人民法院21件,奈曼旗人民法院5件,科左后旗人民法院3件,霍林郭勒市人民 法院5件。各法院受案数占案件总数比例如下图:

  

根据《通辽市中级人民法院关于调整行政诉讼案件相对集中管辖范围的决定》,库伦旗人民法院管辖科尔沁区、科左后旗范围内的行政诉讼案件,科左中旗人民法院管辖奈曼旗、库伦旗范围内的行政诉讼案件,科尔沁区人民法院管辖开鲁县、扎鲁特旗范围内的行政诉讼案件,扎鲁特旗人民法院管辖科左中旗、霍林郭勒市范围内的行政诉讼案件。结合上述各基层法院受理案件情况可知,科尔沁区、科左后旗、奈曼旗、库伦旗四个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较高,科左中旗、霍林郭勒市两个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较低。

2.行政管理领域的案件相对集中,城建类行政诉讼案件数量增长迅速。

2019年全市法院审结的一审行政诉讼案件中,行政处罚、城建(包括国有土地上房屋征收、集体土地征收、规划、不动产登记等)、自然资源(包括土地权属争议、草原、矿产、林业等资源)、劳动和社会保障等四大传统行政管理领域仍是行政纠纷高发领域,共占一审审结行政诉讼案件总数的四分之三。其中,城建类案件增长态势较快,主要表现为因高铁、高速公路等重大工程项目征收房屋、征收土地,或者本地棚户区改造、依法拆除违法建筑等引发的关系民生保障的案件增长幅度较大。

3.不履行法定职责类案件增长明显,尤其是行政协议类。

2019年审结的一审行政诉讼案件中,不履行法定职责类案件14件,反映出部分行政机关履职意识较为薄弱。同时,行政协议、行政给付、行政补偿等涉民生类案件开始成为行政诉讼案件的新增长点,2019年上述三类行政诉讼案件占审结案件总量的五分之一。特别是行政协议类案件,近年来呈现出持续快速增长态势,可以预见随着行政诉讼受案范围的不断扩展以及相关专门司法解释的出台,行政协议类案件还将有较大幅度的增长,各级政府应当予以高度重视。

4.各级行政机关负责人出庭应诉率不高。

2019年全市法院行政机关负责人出庭应诉共计65件,同比增长11.2%,行政机关负责人出庭应诉率11.73%。总体上看,应诉率仍然不高,但是较前两年已经有了一定改善。部分行政机关已经具备了应诉的意识和能力,尤其是有些机关的领导比较重视应诉工作,而大部分的行政机关负责人仍然轻视法院传唤、不重视法院判决,对应诉工作不关心。

5.司法建议反馈率得到提升。

2019年,全市法院共发出司法建议6件,行政机关反馈4件,反馈率66.7%,司法建议发出数量及反馈率均有提高,司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞,有助于进一步推进行政机关依法行政,依法办事。

6.行政机关败诉率有所降低,但并不明显。

2019年全市法院审结行政机关败诉的行政案件66件,与去年相比下降5.1%,行政机关败诉率为11.91%,与去年同期相比下降1.34个百分点。其中,行政行为被撤销或者撤销并责令重做的41件;行政行为被确认违法或无效13件,判决行政机关履行法定职责12件。败诉率虽然有一定下降趋势,但是并不明显,随着行政案件数一直递增,败诉案件总数不降反升。

二、行政机关败诉案件反映出的主要问题

2019年,全市法院坚决纠正违法行政行为,努力推动我市法治政府建设目标如期实现,共判决行政机关败诉案件66件,败诉率15.49%。其中,因主要证据不足、事实不清导致败诉19件,因适用法律法规错误导致败诉6件,因违反法定程序导致败诉23件,因行政机关不履行法定职责导致败诉14件,因行政机关不答辩、不举证导致败诉4件。通过对2019年行政机关败诉案件分析研究,现阶段行政机关在依法行政中主要存在以下问题:

(一)行政执法中存在的问题

1.征地拆迁方面。主要表现在:(1)没有审慎查明被拆迁人死亡或者失踪的事实情况,遗漏继承人,征收补偿协议签订程序违法。2) 违法征用农用地,没有区分好土地性质而作出征收行为。3)强制拆除行为违法。4)征收程序违法。有的行政机关没有作出征收决定,发布征收公告等征收程序,直接作出补偿决定,严重违反征收程序。5)征收决定未能区分土地性质。国有土地上房屋征收和集体土地征收在程序和适用法律等方面存在明显区别,有的征收决定既涉及国有土地上房屋也包括未依法征收的集体土地,明显违反法律规定。(6)征收安置补偿数额不合理。有的行政机关没有经过评估而确定补偿标准,同地段的补偿标准不一致。

2.政务诚信方面。有的行政机关不重视行政承诺,不依照约定兑现承诺,经常违约、诚信缺失的问题依然突出。主要表现在:(1)违约毁约。特别是在招商引资领域,有的行政机关因为主要领导更换则单方变更合约、解除合约,不承认前任领导签订的合同,不履行已经签订的协议。各行政相对人,尤其是民营企业造成重大损失。(2)否定或者推卸责任。有的行政机关为了政绩工程,强制拆迁,拆迁后又拒不承认,导致当事人告状无门,找不到适合的被告,只能将知道的部门全部列为被告,无形中增加了诉讼负累。3)不履行调解协议,不执行人民法院生效调解书。有的案件在法院主持多方调解、协调下,各方当事人达成和解,并签订调解协议,但是行政机关以各种理由不履行或推迟履行调解协议,造成恶劣社会影响,不仅影响政府公信力,也妨碍了司法公信力。

3.履行职责方面。近年来,当事人起诉行政机关不履行法定职责案件呈上升趋势,2019年该类案件同比上升了38.3%。其中,行政机关因不履行或者不当履行职责被判败诉的18件,占败诉案件总数的27.3%。主要表现在:(1)怠于履行法定职责。有的行政机关不履行自身的基本职责,置人民群众的切身权益于不顾。2)履行法定职责不到位。有的行政机关对当事人申请公开的政府信息不答复或答复不全面。有的行政部门履行监管责任不到位。例如“通辽市及霍林郭勒市国土部门默许纵容企业长期违法违规,导致露天矿山破坏草原生态问题长期得不到解决。”3)履行法定职责不适当。主要表现在环境资源类行政案件中,有的行政机关仍然存在以罚代改、以刑代改的思想。在执法过程中,片面的追求破坏环境资源者的责任,单一的作出行政处罚或者移送司法机关追究刑事责任,却忽视被破坏的环境资源的修整、恢复,违背了环境资源行政管理部门所应履行的法定职责的根本内涵,没有体现出惩罚是为了更好的保护这一环境资源保护的基本宗旨。

4.执法程序方面。2019 年,因行政行为程序违法被判决撤销或确认违法的23件,占败诉案件总数的34.8%,同比上升7.4 个百分点。主要表现在:(1)不遵循基本法定程序。如有的不动产登记类案件,登记机关在登记材料不齐备、不符合法律规定登记条件的情况下办理不动产登记或者抵押登记,给第三人造成财产损失。2)剥夺当事人的知情权、陈述权、申辩权等法定权利。有的在作出不利行政行为时,未告知行政相对人陈述权、申辩权或听证权,或者虽然作出了告知,但未充分保障行政相对人行使上述权利。3)作出行政行为超过法定期限。有的行政机关超过法定期限作出处罚决定,既未提供延长办案期限的证据,也不说明不计入办案期限的情形。4)行政执法和刑事司法衔接程序不适当。主要表现在环境资源诉讼的非法占用农用地案件中,林业行政管理部门对于立行政案件还是立刑事案件的掌握标准存在问题,例如对于土地被破坏程度的鉴定问题,有的森林公安机关没有申请专门的鉴定机构出具鉴定意见,而是直接由自己出具鉴定意见书,并以此作为证据将本应属于行政处罚的案件移送到检察院作为刑事案件起诉。另外,实践中还出现过对同一块土地林业管理部门认定为林地,土地管理部门认定为耕地的尴尬情况。

5.法律适用方面。2019年,因法律适用错误被判败诉的6件,占败诉总数的9.1%。主要表现在:(1)未能理解法律原则和精神,导致法律适用错误。劳动和社会保障局在工伤认定过程中,不能正确理解《工伤保险条例》,直接作出不予认定工伤的决定,导致败诉。2)未区分具体情形,错误援引法律规定。如有的行政机关直接援引《国有土地上房屋征收补偿条例》用于集体土地上房屋征收补偿,明显违法;有的执法机关作出限期拆除决定前未查明违法建设使用的土地性质、违法程度,错误适用《城乡规划法》规定。

(二)行政复议中存在的问题

2019 年,行政复议败诉案件4件,败诉率为14.8%。主要表现在治安处罚类案件中,复议机关没有认真进行复议审查,只是简单维持原行政行为,对有瑕疵或违法的行政行为不撤销或者纠正,复议监督和纠错职能未能充分发挥,未能依法纠正原行政行为错误。例如:(1)原告萨某某诉被告科尔沁左翼中旗公安局、通辽市公安局治安行政处罚一案,被告通辽市公安局对被告科尔沁左翼中旗公安局在办案过程中的违法行为未查明,亦未予纠正,故通辽市公安局作出维持的复议决定错误,被人民法院判决撤销。2)原告唐某不服被告开鲁县公安局治安行政处罚及开鲁县人民政府行政复议决定一案,被告开鲁县公安局所举证据中并无案件办理程序方面的证据材料,不能反映其办理案件程序合法,被人民法院撤销。被告开鲁县人民政府对被告开鲁县公安局的行政行为没有进到合理审查义务,直接进行维持,同时被人民法院判决撤销。

(三)行政应诉中存在的问题

近年来,行政机关应诉能力明显提高,但仍然存在不少问题。集中表现在:

1.行政机关负责人出庭应诉率偏低,应诉效果不理想。“2019年行政机关负责人出庭应诉率虽有上升,但绝大多数的案件‘告官不见官’,人民群众满意度不高。部分行政机关负责人出庭应诉‘出庭不出声’问题突出,有的负责人在法庭上不愿、不敢发言,不能实际参与案件庭审,出庭效果不佳;有的行政机关仅委托本机关法律顾问出庭应诉或不派人人出庭,视法律规定为无物。

2.证据意识不强,未在法定期限内举证或举证不完整。事实需要证据来说明,没有证据无以认定争议事实。可以说,证据的收集是行政执法的关键,关系到行政执法过程中查清违法事实、查明违法行为,正确适用法律等关键性问题。从2019年的败诉情况来看,行政机关因事实证据问题被判败诉的占到整个败诉案件的百分之三十左右,行政执法证据的关键性价值应当引起全市行政机关的高度重视。(1)未遵循“先取证、后裁决”的原则迳行作出行政行为。如有的房屋权属登记机构未依法对初始登记的房屋进行实地查看,错误地将已经颁发房屋所有权证书的房屋又为他人发放所有权证书,导致出现“一房两证”的情况。(2)证据存在瑕疵。如有的调查记录中调查人员的签名不实;有的证人证言不符合证据要求。(3)主要证据明显不足导致事实不清。如有的公安机关在作出行政处罚时不能证明被处罚人确实存在违法行为即作出处罚行为或者对两方当事人处罚不均,尤其是涉诉信访案件转化而来的行政处罚案件,处罚理由并不适当;有的行政机关答复信息公开申请时,未按申请人申请的内容搜索信息进行公开,也未告知申请人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息。4)不答辩、不举证。2019年因此项理由败诉的案件4件,有的行政机关不接受人民法院依法传唤,在法定期限内不提交答辩状、不提交证据、不出庭应诉导致败诉。

3.行政机关出庭应诉人员诉讼能力不强。政府作为被告案件的委托代理人基本为律师和本单位负责法制的工作人员。他们通常法律知识丰富,但是不了解行政行为作出的具体情况,在庭审过程中很多案情细节并不了解。基层行政机关作为被告案件的委托代理人通常为单位职工,他们了解行政行为作出的具体情况,但是行政诉讼法律知识不足。有的乡镇派出所的委托代理人甚至不知道作出治安行政处罚应该履行哪些程序。有的征收管理局的工作人员对征收相关的法律知识也不清楚。

4.对人民法院的生效判决执行不到位。有些行政机关对人民法院在判决中确定的义务职责采取抵触的情绪,违反法律规定不执行或拖延履行人民法院生效判决。

三、推进法治政府建设和市域治理现代化的建议

(一)强化法治意识,共建良好法治环境

十八大以来,我们党对法治政府建设的重视日益提升,建设法治政府面临前所未有的机遇和挑战。尤其是十九届四中全会以来,推进国家治理体系和治理能力现代化成为时代的要求和人民群众的期盼。未来几年,全市各级政府应该全面加强对法治政府建设问题研究,探索适合本地区发展趋势的路径,充分贯彻中国特色社会主义法治理论,充分贯彻新发展理念,同我市发展的战略目标相适应,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境,为全面建成小康社会收官打下决定性基础。

一是要增强依法决策理念,规范行政决策流程。要严格履行决策法定程序,增强公众参与实效,特别在征收拆迁、环境保护、社会保障、公共服务等涉及民生利益的重大决策作出前,要切实履行公开听证、专家论证、风险评估等民主决策程序,避免行政决策违反法律规定或背离民心民意。要增强合法性审查,实施重大决策评价制度,增强政府决策的合法性、可行性和科学性,防控决策风险,防止以违法行政和损害人民群众利益为代价来推动经济发展。

二是要提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。要严格落实《内蒙古自治区行政应诉规定》(内蒙古自治区人民政府令第224号)《关于行政机关负责人出庭应诉的指导意见(试行)》(内依法治区办发[2014]4号)的要求,积极履行应诉义务,规范行政应诉工作,坚决杜绝因法定期限内未提交答辩意见和证据、未依法出庭应诉等严重违反应诉规定而导致败诉的情形。要加强出庭人员法律知识和执法能力培训,尽量委托了解案情并具有较高法律素养的工作人员出庭应诉,进一步提高庭审中举证、质证和辩论能力,展现行政机关应有水平。要继续保持行政机关负责人出庭应诉工作的良好态势,进一步推进该项制度的落实深化。各级政府主要领导要关注有的行政机关负责人“出庭不出声”问题,探索将行政机关负责人出庭应诉情况纳入绩效考评制度,引导激励行政机关负责人积极出庭应诉、发言发声,逐步实现行政机关负责人实质性应诉。

(二)切实加强政务诚信建设

习近平总书记多次强调:“法治是最好的营商环境”,人民政府和人民法院在打造营商环境方面应该形成合力,为民营企业发展保驾护航。

一是建立政府诚信评价机制。全市各级行政机关必须积极兑现对行政相对人做出的承诺,认真对待招商引资进来的民营企业,不因为个别领导人的调整而毁约。即使因为重大变故必须解除合约的,也要做好违约赔偿问题及其他后续问题。各级行政机关要将是否诚信作为评价一届领导班子的重要指标,建立政务诚信评价机制,对不诚信的政府要加大惩戒力度,对主要负责人要追责。

二是切实加强产权保护。全面落实保护产权的各项制度,开展政府规章和规范性文件专项清理, 废除对非公有制经济的不合理规定,消除各种隐性壁垒。严格执行土地、房屋等财产征收征用法律规定,合理界定征收征用适用公共利益范围, 坚持补偿标准与经济发展相匹配,给予被征收者公平合理补偿。

三是注重人民群众对政府的信赖利益保护。严格依约履行土地征收补偿、国有土地使用权出让、政府与社会资本合作等各类协议,因重大情势变更,需要解除合同的,也要与行政相对人取得沟通协调,听取行政相对人的意见想法,保护行政相对人的合法权益,采取调换位置、资金补偿等多种方式减少相对人的损失,严格审慎行使行政优益权,不因部门职权调整、合并、分离而变更协议约定。

(三)充分发挥行政复议监督职能

行政纠纷化解途径多种多样,包括行政调解、行政复议、行政诉讼,各有优势。从制度设计层面来看,行政复议机关能够审查更具专业性和事实性的问题,也能够裁决行政合理性方面的争议,且掌握更多行政资源以化解矛盾纠纷,故应将行政复议定位为实质解决行政争议的主渠道。建议全市各级政府法制部门强化行政复议过滤功能,对不愿进行协调或经行政调解无法达成协议的行政争议,积极引导当事人通过申请行政复议等方式进行解决。“要畅通行政复议渠道,健全行政复议案件审理机制,对复议案件的受理、审查、决定的程序和流程进行规范,统一复议标准;”对依法不属于复议范围的事项,要认真做好释明告知工作,并依法告知诉权和起诉期限。要提高行政复议质量,严格遵守复议程序,在充分听取各方意见,查明案件事实的基础上,及时依法公正作出复议决定,坚决纠正违法或不当的

行政行为,尽量将行政争议化解在初发阶段和行政执法程序之中。要深刻领会复议机关共同被告制度在修正以往复议虚化、程序空转等制度瓶颈、强化内部层级监督作用,积极做好此类案件的应诉工作,充分发挥行政复议制度的内部监督、自我纠错功能,预防化解行政争议。

(四)多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。

为了更好的促进行政争议解决,全市各级政府与人民法院协同一致,共同建立健全行政纠纷多元化解机制,进一步完善诉讼、调解、复议等程序衔接机制,保障当事人维权渠道畅通,使矛盾在各个程序中得到分阶段分层次化解,各单位部门形成纠纷化解网络和工作合力。主动借鉴“枫桥经验”,转为通辽实践,从源头上降低行政诉讼案件数量,促进行政争议高质量化解,推动社会治理现代化水平提升。

一是探索建立行政争议审前和解机制。在政府主导、法院指导、多方参与的前提下,探索设立专门的‘行政争议审前和解中心’,协调处理裁判难以解决、涉及面大的行政争议。”探索建立这一机制能够从实质上化解矛盾争议、避免行政机关因为部分程序违法导致行政行为被撤销,影响其他相对人利益,也能够减轻当事人诉累,从而增强政府公信力。建立这一机制也是有效畅通行政与司法的友谊桥梁,促进法治政府建设的重要平台。探索建立审前和解工作机制,首先要明确哪些那件可以进行和解,和解的流程和操作规范是什么,以及哪些人员有资格主持和参与调解,要先在个别旗县进行试点探索后再向全市铺开。

二是探索建立行政争议诉前检察监督机制。 2019年12月,通辽中院与通辽市检察院就行政诉讼案件诉前移送检察监督工作机制基本达成意向,合力助推行政诉讼争议实体化解决,减轻政府诉讼压力。下一步将联合制定《通辽市中级人民法院通辽市人民检察院行政诉讼案件诉前移送检察监督工作办法(试行)》,逐步推开此项工作,将行政机关可能存在不诚信、不作为等案件在立案前先移送检察院进行诉前监督,法检合力助推行政争议实质化解。

(五)进一步深化司法与行政的良性互动

司法与行政在国家治理体系中虽然分属不同领域,但目标同一,相辅相成。进一步促进行政与司法的良性互动有助于推进法治政府建设,推进市域治理法治化。当前,全市法院与各级行政机关已基本建立较为畅通的沟通交流渠道,行政与司法的良性互动机制已初步形成。在此沟通联系基础上,为继续加强互动,共同推动行政与司法的良性互动平台持续健康运转,建议做好以下几个方

面的工作:

一是建立重大事项通报交流机制。各级行政机关可以就行政执法中的重要问题、对行政程序的盲点等法律问题通报人民法院,人民法院也可以就重大行政争议向行政机关通报;行政机关和人民法院共同推进通辽法治工作的前进。

 二是探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序。对于现阶段极少数当事人滥用申请权及滥用诉权的行为,各级行政机关和全市两级法院要牢固树立“一盘棋”意识,建立健全信息联络、沟通和协商机制,完善对提起大量履职申请、大量重复诉讼的当事人的发现、通报和解决机制,以避免司法资源、行政资源浪费,避免司法公信力、政府公信力消减。

三是实现联席会议制度常态化。对于已经制定的体制机制要严格落实,例如对于今年1月6日,市委政法委、法院、检察院、公安局、司法局,生态环境局六部门印发的《关于加强生态环境保护领域行政执法与刑事司法衔接工作机制的意见》,应该常设会议组织,定期召开联席会议,通报交流行政执法、行政复议和行政诉讼工作情况,共同研究容易形成争议的普遍性、苗头性等热点难点问题,统一执法和裁判尺度,推进环境保护长效机制建设。  

四是建立律师参与行政诉讼工作机制。建议司法行政部门和律师协会研究制定相关措施办法,鼓励律师代理原告参加行政诉讼,参与行政争议审前和解机制建设,充分发挥律师化解行政争议的积极作用。

五是提高司法建议落实程度和反馈能力。高度重视司法建议办理、反馈工作,认真研究整改司法建议提出的问题,及时逐件向人民法院反馈处理方案或者处理结果。主动维护司法权威,充分发挥司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞、推进依法行政方面的积极作用。

六是构建全市各级单位“大数据”信息共享机制。依托互联网技术和“大数据”应用平台,积极探索“大数据”在行政执法、行政复议和行政审判中的深度应用,打通信息壁垒,提高办案效能,为人民群众提供更加便捷高效的服务。

七是全面加强法治宣传工作。带动全市各级单位形成知法、守法、用法的良好氛围。要认真落实党中央“谁执法谁普法”要求,通过政务信息公开、组织旁听庭审、现场接受群众咨询等多种举措,积极推广宣传依法行政和行政应诉中好的经验和做法,讲好法治故事、传播法治精神,从更深层次推动法治政府建设进程。

论文提要:

    本文通过对2019年通辽两级法院受理和判决的行政案件进行分析研究,深入挖掘通辽地区各级行政机关在行政执法和应诉过程中存在的问题,对治安行政处罚、政府不诚信、不履行法定职责、房屋征收与补偿、工伤行政确认和政府信息公开等案件集中的领域分类进行整理,归纳总结案件多发的原因,尤其针对行政机关败诉的案件进行细致解剖。文中引用的案例均以实践中判决的案件为蓝本,论据充分可查,具有较高的学术研究价值。所提的建议是以当前通辽地区法治政府建设现状也基础,以未来市域治理法治化、科学化、现代化为目标,具有重大的实践应用价值。全文共9054字。

主要创新观点:

推进法治政府建设和市域治理现代化的路径为:

五、强化法治意识,共建良好法治环境。包括:增强依法决策理念,规范行政决策流程;提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。

六、切实加强政务诚信建设。包括:建立政府诚信评价机制;切实加强产权保护;注重人民群众对政府的信赖利益保护。

七、充分发挥行政复议监督职能。

八、多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。包括:探索建立行政争议审前和解机制;探索建立行政争议诉前检察监督机制。

五、进一步深化司法与行政的良性互动。包括:建立重大事项通报交流机制;探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序;实现联席会议制度常态化;建立律师参与行政诉讼工作机制;提高司法建议落实程度和反馈能力;构建全市各级单位“大数据”信息共享机制;全面加强法治宣传工作。

 

以下正文:

 

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化。为了实现这一目标,我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,坚持建设法治政府不放松。通辽各级行政机关承担着按照中央决策部署推动本地区经济发展、管理本地各领域事务、服务人民群众的重要责任。必须坚持一切行政机关为百姓服务、对百姓负责、受百姓监督,创新行政管理方式,提高行政管理效能,建设百姓满意的服务型政府。为了进一步推进法治政府建设、平安通辽建设,进一步推进市域治理法治化、科学化、现代化,我们需要对行政机关在行政执法过程中存在的违法问题、程序瑕疵及应诉过程存在的不专业、不科学的问题进行梳理、纠正,持续降低行政机关败诉率,不断提升行政机关负责人出庭应诉率、行政机关应诉能力水平,逐步增强人民群众对政府的满意度和获得感。

一、2019年全市法院审理行政案件基本情况

(一)行政诉讼案件审理情况

2019年,全市法院共受理各类行政诉讼案件1213件,审结1066件,结案率87.88%。收结案数均为三年来最高(详细情况见图表1)。其中,受理环境资源行政公益诉讼案件11件,审结6件。2019年市中院共受理各类行政诉讼案件388件(其中旧存25件),同比上升18.84%,审结333件,同比上升23.08%。全年受理案件数量及结案数量均高于各基层法院。

 

全市行政诉讼案件呈现的基本特征:

1.案件数量地区分布不平衡,市中院受理一审案件数居高不下。2019年全市法院受理一审行政诉讼案件550件,其中,通辽中院111件,库伦旗人民法院159件,科左中旗人民法院114件,科尔沁区人民法院67件,扎鲁特旗人民法院55件,开鲁县人民法院21件,奈曼旗人民法院5件,科左后旗人民法院3件,霍林郭勒市人民 法院5件。各法院受案数占案件总数比例如下图:

  

根据《通辽市中级人民法院关于调整行政诉讼案件相对集中管辖范围的决定》,库伦旗人民法院管辖科尔沁区、科左后旗范围内的行政诉讼案件,科左中旗人民法院管辖奈曼旗、库伦旗范围内的行政诉讼案件,科尔沁区人民法院管辖开鲁县、扎鲁特旗范围内的行政诉讼案件,扎鲁特旗人民法院管辖科左中旗、霍林郭勒市范围内的行政诉讼案件。结合上述各基层法院受理案件情况可知,科尔沁区、科左后旗、奈曼旗、库伦旗四个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较高,科左中旗、霍林郭勒市两个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较低。

2.行政管理领域的案件相对集中,城建类行政诉讼案件数量增长迅速。

2019年全市法院审结的一审行政诉讼案件中,行政处罚、城建(包括国有土地上房屋征收、集体土地征收、规划、不动产登记等)、自然资源(包括土地权属争议、草原、矿产、林业等资源)、劳动和社会保障等四大传统行政管理领域仍是行政纠纷高发领域,共占一审审结行政诉讼案件总数的四分之三。其中,城建类案件增长态势较快,主要表现为因高铁、高速公路等重大工程项目征收房屋、征收土地,或者本地棚户区改造、依法拆除违法建筑等引发的关系民生保障的案件增长幅度较大。

3.不履行法定职责类案件增长明显,尤其是行政协议类。

2019年审结的一审行政诉讼案件中,不履行法定职责类案件14件,反映出部分行政机关履职意识较为薄弱。同时,行政协议、行政给付、行政补偿等涉民生类案件开始成为行政诉讼案件的新增长点,2019年上述三类行政诉讼案件占审结案件总量的五分之一。特别是行政协议类案件,近年来呈现出持续快速增长态势,可以预见随着行政诉讼受案范围的不断扩展以及相关专门司法解释的出台,行政协议类案件还将有较大幅度的增长,各级政府应当予以高度重视。

4.各级行政机关负责人出庭应诉率不高。

2019年全市法院行政机关负责人出庭应诉共计65件,同比增长11.2%,行政机关负责人出庭应诉率11.73%。总体上看,应诉率仍然不高,但是较前两年已经有了一定改善。部分行政机关已经具备了应诉的意识和能力,尤其是有些机关的领导比较重视应诉工作,而大部分的行政机关负责人仍然轻视法院传唤、不重视法院判决,对应诉工作不关心。

5.司法建议反馈率得到提升。

2019年,全市法院共发出司法建议6件,行政机关反馈4件,反馈率66.7%,司法建议发出数量及反馈率均有提高,司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞,有助于进一步推进行政机关依法行政,依法办事。

6.行政机关败诉率有所降低,但并不明显。

2019年全市法院审结行政机关败诉的行政案件66件,与去年相比下降5.1%,行政机关败诉率为11.91%,与去年同期相比下降1.34个百分点。其中,行政行为被撤销或者撤销并责令重做的41件;行政行为被确认违法或无效13件,判决行政机关履行法定职责12件。败诉率虽然有一定下降趋势,但是并不明显,随着行政案件数一直递增,败诉案件总数不降反升。

二、行政机关败诉案件反映出的主要问题

2019年,全市法院坚决纠正违法行政行为,努力推动我市法治政府建设目标如期实现,共判决行政机关败诉案件66件,败诉率15.49%。其中,因主要证据不足、事实不清导致败诉19件,因适用法律法规错误导致败诉6件,因违反法定程序导致败诉23件,因行政机关不履行法定职责导致败诉14件,因行政机关不答辩、不举证导致败诉4件。通过对2019年行政机关败诉案件分析研究,现阶段行政机关在依法行政中主要存在以下问题:

(一)行政执法中存在的问题

1.征地拆迁方面。主要表现在:(1)没有审慎查明被拆迁人死亡或者失踪的事实情况,遗漏继承人,征收补偿协议签订程序违法。2) 违法征用农用地,没有区分好土地性质而作出征收行为。3)强制拆除行为违法。4)征收程序违法。有的行政机关没有作出征收决定,发布征收公告等征收程序,直接作出补偿决定,严重违反征收程序。5)征收决定未能区分土地性质。国有土地上房屋征收和集体土地征收在程序和适用法律等方面存在明显区别,有的征收决定既涉及国有土地上房屋也包括未依法征收的集体土地,明显违反法律规定。(6)征收安置补偿数额不合理。有的行政机关没有经过评估而确定补偿标准,同地段的补偿标准不一致。

2.政务诚信方面。有的行政机关不重视行政承诺,不依照约定兑现承诺,经常违约、诚信缺失的问题依然突出。主要表现在:(1)违约毁约。特别是在招商引资领域,有的行政机关因为主要领导更换则单方变更合约、解除合约,不承认前任领导签订的合同,不履行已经签订的协议。各行政相对人,尤其是民营企业造成重大损失。(2)否定或者推卸责任。有的行政机关为了政绩工程,强制拆迁,拆迁后又拒不承认,导致当事人告状无门,找不到适合的被告,只能将知道的部门全部列为被告,无形中增加了诉讼负累。3)不履行调解协议,不执行人民法院生效调解书。有的案件在法院主持多方调解、协调下,各方当事人达成和解,并签订调解协议,但是行政机关以各种理由不履行或推迟履行调解协议,造成恶劣社会影响,不仅影响政府公信力,也妨碍了司法公信力。

3.履行职责方面。近年来,当事人起诉行政机关不履行法定职责案件呈上升趋势,2019年该类案件同比上升了38.3%。其中,行政机关因不履行或者不当履行职责被判败诉的18件,占败诉案件总数的27.3%。主要表现在:(1)怠于履行法定职责。有的行政机关不履行自身的基本职责,置人民群众的切身权益于不顾。2)履行法定职责不到位。有的行政机关对当事人申请公开的政府信息不答复或答复不全面。有的行政部门履行监管责任不到位。例如“通辽市及霍林郭勒市国土部门默许纵容企业长期违法违规,导致露天矿山破坏草原生态问题长期得不到解决。”3)履行法定职责不适当。主要表现在环境资源类行政案件中,有的行政机关仍然存在以罚代改、以刑代改的思想。在执法过程中,片面的追求破坏环境资源者的责任,单一的作出行政处罚或者移送司法机关追究刑事责任,却忽视被破坏的环境资源的修整、恢复,违背了环境资源行政管理部门所应履行的法定职责的根本内涵,没有体现出惩罚是为了更好的保护这一环境资源保护的基本宗旨。

4.执法程序方面。2019 年,因行政行为程序违法被判决撤销或确认违法的23件,占败诉案件总数的34.8%,同比上升7.4 个百分点。主要表现在:(1)不遵循基本法定程序。如有的不动产登记类案件,登记机关在登记材料不齐备、不符合法律规定登记条件的情况下办理不动产登记或者抵押登记,给第三人造成财产损失。2)剥夺当事人的知情权、陈述权、申辩权等法定权利。有的在作出不利行政行为时,未告知行政相对人陈述权、申辩权或听证权,或者虽然作出了告知,但未充分保障行政相对人行使上述权利。3)作出行政行为超过法定期限。有的行政机关超过法定期限作出处罚决定,既未提供延长办案期限的证据,也不说明不计入办案期限的情形。4)行政执法和刑事司法衔接程序不适当。主要表现在环境资源诉讼的非法占用农用地案件中,林业行政管理部门对于立行政案件还是立刑事案件的掌握标准存在问题,例如对于土地被破坏程度的鉴定问题,有的森林公安机关没有申请专门的鉴定机构出具鉴定意见,而是直接由自己出具鉴定意见书,并以此作为证据将本应属于行政处罚的案件移送到检察院作为刑事案件起诉。另外,实践中还出现过对同一块土地林业管理部门认定为林地,土地管理部门认定为耕地的尴尬情况。

5.法律适用方面。2019年,因法律适用错误被判败诉的6件,占败诉总数的9.1%。主要表现在:(1)未能理解法律原则和精神,导致法律适用错误。劳动和社会保障局在工伤认定过程中,不能正确理解《工伤保险条例》,直接作出不予认定工伤的决定,导致败诉。2)未区分具体情形,错误援引法律规定。如有的行政机关直接援引《国有土地上房屋征收补偿条例》用于集体土地上房屋征收补偿,明显违法;有的执法机关作出限期拆除决定前未查明违法建设使用的土地性质、违法程度,错误适用《城乡规划法》规定。

(二)行政复议中存在的问题

2019 年,行政复议败诉案件4件,败诉率为14.8%。主要表现在治安处罚类案件中,复议机关没有认真进行复议审查,只是简单维持原行政行为,对有瑕疵或违法的行政行为不撤销或者纠正,复议监督和纠错职能未能充分发挥,未能依法纠正原行政行为错误。例如:(1)原告萨某某诉被告科尔沁左翼中旗公安局、通辽市公安局治安行政处罚一案,被告通辽市公安局对被告科尔沁左翼中旗公安局在办案过程中的违法行为未查明,亦未予纠正,故通辽市公安局作出维持的复议决定错误,被人民法院判决撤销。(2)原告唐某不服被告开鲁县公安局治安行政处罚及开鲁县人民政府行政复议决定一案,被告开鲁县公安局所举证据中并无案件办理程序方面的证据材料,不能反映其办理案件程序合法,被人民法院撤销。被告开鲁县人民政府对被告开鲁县公安局的行政行为没有进到合理审查义务,直接进行维持,同时被人民法院判决撤销。

(三)行政应诉中存在的问题

近年来,行政机关应诉能力明显提高,但仍然存在不少问题。集中表现在:

1.行政机关负责人出庭应诉率偏低,应诉效果不理想。“2019年行政机关负责人出庭应诉率虽有上升,但绝大多数的案件‘告官不见官’,人民群众满意度不高。部分行政机关负责人出庭应诉‘出庭不出声’问题突出,有的负责人在法庭上不愿、不敢发言,不能实际参与案件庭审,出庭效果不佳;有的行政机关仅委托本机关法律顾问出庭应诉或不派人人出庭,视法律规定为无物。

2.证据意识不强,未在法定期限内举证或举证不完整。事实需要证据来说明,没有证据无以认定争议事实。可以说,证据的收集是行政执法的关键,关系到行政执法过程中查清违法事实、查明违法行为,正确适用法律等关键性问题。从2019年的败诉情况来看,行政机关因事实证据问题被判败诉的占到整个败诉案件的百分之三十左右,行政执法证据的关键性价值应当引起全市行政机关的高度重视。(1)未遵循“先取证、后裁决”的原则迳行作出行政行为。如有的房屋权属登记机构未依法对初始登记的房屋进行实地查看,错误地将已经颁发房屋所有权证书的房屋又为他人发放所有权证书,导致出现“一房两证”的情况。(2)证据存在瑕疵。如有的调查记录中调查人员的签名不实;有的证人证言不符合证据要求。(3)主要证据明显不足导致事实不清。如有的公安机关在作出行政处罚时不能证明被处罚人确实存在违法行为即作出处罚行为或者对两方当事人处罚不均,尤其是涉诉信访案件转化而来的行政处罚案件,处罚理由并不适当;有的行政机关答复信息公开申请时,未按申请人申请的内容搜索信息进行公开,也未告知申请人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息。4)不答辩、不举证。2019年因此项理由败诉的案件4件,有的行政机关不接受人民法院依法传唤,在法定期限内不提交答辩状、不提交证据、不出庭应诉导致败诉。

3.行政机关出庭应诉人员诉讼能力不强。政府作为被告案件的委托代理人基本为律师和本单位负责法制的工作人员。他们通常法律知识丰富,但是不了解行政行为作出的具体情况,在庭审过程中很多案情细节并不了解。基层行政机关作为被告案件的委托代理人通常为单位职工,他们了解行政行为作出的具体情况,但是行政诉讼法律知识不足。有的乡镇派出所的委托代理人甚至不知道作出治安行政处罚应该履行哪些程序。有的征收管理局的工作人员对征收相关的法律知识也不清楚。

4.对人民法院的生效判决执行不到位。有些行政机关对人民法院在判决中确定的义务职责采取抵触的情绪,违反法律规定不执行或拖延履行人民法院生效判决。

三、推进法治政府建设和市域治理现代化的建议

(一)强化法治意识,共建良好法治环境。

十八大以来,我们党对法治政府建设的重视日益提升,建设法治政府面临前所未有的机遇和挑战。尤其是十九届四中全会以来,推进国家治理体系和治理能力现代化成为时代的要求和人民群众的期盼。未来几年,全市各级政府应该全面加强对法治政府建设问题研究,探索适合本地区发展趋势的路径,充分贯彻中国特色社会主义法治理论,充分贯彻新发展理念,同我市发展的战略目标相适应,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境,为全面建成小康社会收官打下决定性基础。

一是要增强依法决策理念,规范行政决策流程。要严格履行决策法定程序,增强公众参与实效,特别在征收拆迁、环境保护、社会保障、公共服务等涉及民生利益的重大决策作出前,要切实履行公开听证、专家论证、风险评估等民主决策程序,避免行政决策违反法律规定或背离民心民意。要增强合法性审查,实施重大决策评价制度,增强政府决策的合法性、可行性和科学性,防控决策风险,防止以违法行政和损害人民群众利益为代价来推动经济发展。

二是要提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。要严格落实《内蒙古自治区行政应诉规定》(内蒙古自治区人民政府令第224号)《关于行政机关负责人出庭应诉的指导意见(试行)》(内依法治区办发[2014]4号)的要求,积极履行应诉义务,规范行政应诉工作,坚决杜绝因法定期限内未提交答辩意见和证据、未依法出庭应诉等严重违反应诉规定而导致败诉的情形。要加强出庭人员法律知识和执法能力培训,尽量委托了解案情并具有较高法律素养的工作人员出庭应诉,进一步提高庭审中举证、质证和辩论能力,展现行政机关应有水平。要继续保持行政机关负责人出庭应诉工作的良好态势,进一步推进该项制度的落实深化。各级政府主要领导要关注有的行政机关负责人“出庭不出声”问题,探索将行政机关负责人出庭应诉情况纳入绩效考评制度,引导激励行政机关负责人积极出庭应诉、发言发声,逐步实现行政机关负责人实质性应诉。

(二)切实加强政务诚信建设。

习近平总书记多次强调:“法治是最好的营商环境”,人民政府和人民法院在打造营商环境方面应该形成合力,为民营企业发展保驾护航。

一是建立政府诚信评价机制。全市各级行政机关必须积极兑现对行政相对人做出的承诺,认真对待招商引资进来的民营企业,不因为个别领导人的调整而毁约。即使因为重大变故必须解除合约的,也要做好违约赔偿问题及其他后续问题。各级行政机关要将是否诚信作为评价一届领导班子的重要指标,建立政务诚信评价机制,对不诚信的政府要加大惩戒力度,对主要负责人要追责。

二是切实加强产权保护。全面落实保护产权的各项制度,开展政府规章和规范性文件专项清理, 废除对非公有制经济的不合理规定,消除各种隐性壁垒。严格执行土地、房屋等财产征收征用法律规定,合理界定征收征用适用公共利益范围, 坚持补偿标准与经济发展相匹配,给予被征收者公平合理补偿。

三是注重人民群众对政府的信赖利益保护。严格依约履行土地征收补偿、国有土地使用权出让、政府与社会资本合作等各类协议,因重大情势变更,需要解除合同的,也要与行政相对人取得沟通协调,听取行政相对人的意见想法,保护行政相对人的合法权益,采取调换位置、资金补偿等多种方式减少相对人的损失,严格审慎行使行政优益权,不因部门职权调整、合并、分离而变更协议约定。

(四)充分发挥行政复议监督职能。

行政纠纷化解途径多种多样,包括行政调解、行政复议、行政诉讼,各有优势。从制度设计层面来看,行政复议机关能够审查更具专业性和事实性的问题,也能够裁决行政合理性方面的争议,且掌握更多行政资源以化解矛盾纠纷,故应将行政复议定位为实质解决行政争议的主渠道。建议全市各级政府法制部门强化行政复议过滤功能,对不愿进行协调或经行政调解无法达成协议的行政争议,积极引导当事人通过申请行政复议等方式进行解决。“要畅通行政复议渠道,健全行政复议案件审理机制,对复议案件的受理、审查、决定的程序和流程进行规范,统一复议标准;”对依法不属于复议范围的事项,要认真做好释明告知工作,并依法告知诉权和起诉期限。要提高行政复议质量,严格遵守复议程序,在充分听取各方意见,查明案件事实的基础上,及时依法公正作出复议决定,坚决纠正违法或不当的

行政行为,尽量将行政争议化解在初发阶段和行政执法程序之中。要深刻领会复议机关共同被告制度在修正以往复议虚化、程序空转等制度瓶颈、强化内部层级监督作用,积极做好此类案件的应诉工作,充分发挥行政复议制度的内部监督、自我纠错功能,预防化解行政争议。

(四)多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。

为了更好的促进行政争议解决,全市各级政府与人民法院协同一致,共同建立健全行政纠纷多元化解机制,进一步完善诉讼、调解、复议等程序衔接机制,保障当事人维权渠道畅通,使矛盾在各个程序中得到分阶段分层次化解,各单位部门形成纠纷化解网络和工作合力。主动借鉴“枫桥经验”,转为通辽实践,从源头上降低行政诉讼案件数量,促进行政争议高质量化解,推动社会治理现代化水平提升。

一是探索建立行政争议审前和解机制。在政府主导、法院指导、多方参与的前提下,探索设立专门的‘行政争议审前和解中心’,协调处理裁判难以解决、涉及面大的行政争议。”探索建立这一机制能够从实质上化解矛盾争议、避免行政机关因为部分程序违法导致行政行为被撤销,影响其他相对人利益,也能够减轻当事人诉累,从而增强政府公信力。建立这一机制也是有效畅通行政与司法的友谊桥梁,促进法治政府建设的重要平台。探索建立审前和解工作机制,首先要明确哪些那件可以进行和解,和解的流程和操作规范是什么,以及哪些人员有资格主持和参与调解,要先在个别旗县进行试点探索后再向全市铺开。

二是探索建立行政争议诉前检察监督机制。 2019年12月,通辽中院与通辽市检察院就行政诉讼案件诉前移送检察监督工作机制基本达成意向,合力助推行政诉讼争议实体化解决,减轻政府诉讼压力。下一步将联合制定《通辽市中级人民法院通辽市人民检察院行政诉讼案件诉前移送检察监督工作办法(试行)》,逐步推开此项工作,将行政机关可能存在不诚信、不作为等案件在立案前先移送检察院进行诉前监督,法检合力助推行政争议实质化解。

(五)进一步深化司法与行政的良性互动。

司法与行政在国家治理体系中虽然分属不同领域,但目标同一,相辅相成。进一步促进行政与司法的良性互动有助于推进法治政府建设,推进市域治理法治化。当前,全市法院与各级行政机关已基本建立较为畅通的沟通交流渠道,行政与司法的良性互动机制已初步形成。在此沟通联系基础上,为继续加强互动,共同推动行政与司法的良性互动平台持续健康运转,建议做好以下几个方

面的工作:

一是建立重大事项通报交流机制。各级行政机关可以就行政执法中的重要问题、对行政程序的盲点等法律问题通报人民法院,人民法院也可以就重大行政争议向行政机关通报;行政机关和人民法院共同推进通辽法治工作的前进。

 二是探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序。对于现阶段极少数当事人滥用申请权及滥用诉权的行为,各级行政机关和全市两级法院要牢固树立“一盘棋”意识,建立健全信息联络、沟通和协商机制,完善对提起大量履职申请、大量重复诉讼的当事人的发现、通报和解决机制,以避免司法资源、行政资源浪费,避免司法公信力、政府公信力消减。

三是实现联席会议制度常态化。对于已经制定的体制机制要严格落实,例如对于今年1月6日,市委政法委、法院、检察院、公安局、司法局,生态环境局六部门印发的《关于加强生态环境保护领域行政执法与刑事司法衔接工作机制的意见》,应该常设会议组织,定期召开联席会议,通报交流行政执法、行政复议和行政诉讼工作情况,共同研究容易形成争议的普遍性、苗头性等热点难点问题,统一执法和裁判尺度,推进环境保护长效机制建设。  

四是建立律师参与行政诉讼工作机制。建议司法行政部门和律师协会研究制定相关措施办法,鼓励律师代理原告参加行政诉讼,参与行政争议审前和解机制建设,充分发挥律师化解行政争议的积极作用。

五是提高司法建议落实程度和反馈能力。高度重视司法建议办理、反馈工作,认真研究整改司法建议提出的问题,及时逐件向人民法院反馈处理方案或者处理结果。主动维护司法权威,充分发挥司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞、推进依法行政方面的积极作用。

六是构建全市各级单位“大数据”信息共享机制。依托互联网技术和“大数据”应用平台,积极探索“大数据”在行政执法、行政复议和行政审判中的深度应用,打通信息壁垒,提高办案效能,为人民群众提供更加便捷高效的服务。

七是全面加强法治宣传工作。带动全市各级单位形成知法、守法、用法的良好氛围。要认真落实党中央“谁执法谁普法”要求,通过政务信息公开、组织旁听庭审、现场接受群众咨询等多种举措,积极推广宣传依法行政和行政应诉中好的经验和做法,讲好法治故事、传播法治精神,从更深层次推动法治政府建设进程。

论文提要:

    本文通过对2019年通辽两级法院受理和判决的行政案件进行分析研究,深入挖掘通辽地区各级行政机关在行政执法和应诉过程中存在的问题,对治安行政处罚、政府不诚信、不履行法定职责、房屋征收与补偿、工伤行政确认和政府信息公开等案件集中的领域分类进行整理,归纳总结案件多发的原因,尤其针对行政机关败诉的案件进行细致解剖。文中引用的案例均以实践中判决的案件为蓝本,论据充分可查,具有较高的学术研究价值。所提的建议是以当前通辽地区法治政府建设现状也基础,以未来市域治理法治化、科学化、现代化为目标,具有重大的实践应用价值。全文共9054字。

主要创新观点:

推进法治政府建设和市域治理现代化的路径为:

九、强化法治意识,共建良好法治环境。包括:增强依法决策理念,规范行政决策流程;提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。

十、切实加强政务诚信建设。包括:建立政府诚信评价机制;切实加强产权保护;注重人民群众对政府的信赖利益保护。

十一、充分发挥行政复议监督职能。

十二、多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。包括:探索建立行政争议审前和解机制;探索建立行政争议诉前检察监督机制。

五、进一步深化司法与行政的良性互动。包括:建立重大事项通报交流机制;探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序;实现联席会议制度常态化;建立律师参与行政诉讼工作机制;提高司法建议落实程度和反馈能力;构建全市各级单位“大数据”信息共享机制;全面加强法治宣传工作。

 

以下正文:

 

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化。为了实现这一目标,我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,坚持建设法治政府不放松。通辽各级行政机关承担着按照中央决策部署推动本地区经济发展、管理本地各领域事务、服务人民群众的重要责任。必须坚持一切行政机关为百姓服务、对百姓负责、受百姓监督,创新行政管理方式,提高行政管理效能,建设百姓满意的服务型政府。为了进一步推进法治政府建设、平安通辽建设,进一步推进市域治理法治化、科学化、现代化,我们需要对行政机关在行政执法过程中存在的违法问题、程序瑕疵及应诉过程存在的不专业、不科学的问题进行梳理、纠正,持续降低行政机关败诉率,不断提升行政机关负责人出庭应诉率、行政机关应诉能力水平,逐步增强人民群众对政府的满意度和获得感。

一、2019年全市法院审理行政案件基本情况

(一)行政诉讼案件审理情况

2019年,全市法院共受理各类行政诉讼案件1213件,审结1066件,结案率87.88%。收结案数均为三年来最高(详细情况见图表1)。其中,受理环境资源行政公益诉讼案件11件,审结6件。2019年市中院共受理各类行政诉讼案件388件(其中旧存25件),同比上升18.84%,审结333件,同比上升23.08%。全年受理案件数量及结案数量均高于各基层法院。

 

全市行政诉讼案件呈现的基本特征:

1.案件数量地区分布不平衡,市中院受理一审案件数居高不下。2019年全市法院受理一审行政诉讼案件550件,其中,通辽中院111件,库伦旗人民法院159件,科左中旗人民法院114件,科尔沁区人民法院67件,扎鲁特旗人民法院55件,开鲁县人民法院21件,奈曼旗人民法院5件,科左后旗人民法院3件,霍林郭勒市人民 法院5件。各法院受案数占案件总数比例如下图:

  

根据《通辽市中级人民法院关于调整行政诉讼案件相对集中管辖范围的决定》,库伦旗人民法院管辖科尔沁区、科左后旗范围内的行政诉讼案件,科左中旗人民法院管辖奈曼旗、库伦旗范围内的行政诉讼案件,科尔沁区人民法院管辖开鲁县、扎鲁特旗范围内的行政诉讼案件,扎鲁特旗人民法院管辖科左中旗、霍林郭勒市范围内的行政诉讼案件。结合上述各基层法院受理案件情况可知,科尔沁区、科左后旗、奈曼旗、库伦旗四个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较高,科左中旗、霍林郭勒市两个地区范围内的行政诉讼案件数量相对较低。

2.行政管理领域的案件相对集中,城建类行政诉讼案件数量增长迅速。

2019年全市法院审结的一审行政诉讼案件中,行政处罚、城建(包括国有土地上房屋征收、集体土地征收、规划、不动产登记等)、自然资源(包括土地权属争议、草原、矿产、林业等资源)、劳动和社会保障等四大传统行政管理领域仍是行政纠纷高发领域,共占一审审结行政诉讼案件总数的四分之三。其中,城建类案件增长态势较快,主要表现为因高铁、高速公路等重大工程项目征收房屋、征收土地,或者本地棚户区改造、依法拆除违法建筑等引发的关系民生保障的案件增长幅度较大。

3.不履行法定职责类案件增长明显,尤其是行政协议类。

2019年审结的一审行政诉讼案件中,不履行法定职责类案件14件,反映出部分行政机关履职意识较为薄弱。同时,行政协议、行政给付、行政补偿等涉民生类案件开始成为行政诉讼案件的新增长点,2019年上述三类行政诉讼案件占审结案件总量的五分之一。特别是行政协议类案件,近年来呈现出持续快速增长态势,可以预见随着行政诉讼受案范围的不断扩展以及相关专门司法解释的出台,行政协议类案件还将有较大幅度的增长,各级政府应当予以高度重视。

4.各级行政机关负责人出庭应诉率不高。

2019年全市法院行政机关负责人出庭应诉共计65件,同比增长11.2%,行政机关负责人出庭应诉率11.73%。总体上看,应诉率仍然不高,但是较前两年已经有了一定改善。部分行政机关已经具备了应诉的意识和能力,尤其是有些机关的领导比较重视应诉工作,而大部分的行政机关负责人仍然轻视法院传唤、不重视法院判决,对应诉工作不关心。

5.司法建议反馈率得到提升。

2019年,全市法院共发出司法建议6件,行政机关反馈4件,反馈率66.7%,司法建议发出数量及反馈率均有提高,司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞,有助于进一步推进行政机关依法行政,依法办事。

6.行政机关败诉率有所降低,但并不明显。

2019年全市法院审结行政机关败诉的行政案件66件,与去年相比下降5.1%,行政机关败诉率为11.91%,与去年同期相比下降1.34个百分点。其中,行政行为被撤销或者撤销并责令重做的41件;行政行为被确认违法或无效13件,判决行政机关履行法定职责12件。败诉率虽然有一定下降趋势,但是并不明显,随着行政案件数一直递增,败诉案件总数不降反升。

二、行政机关败诉案件反映出的主要问题

2019年,全市法院坚决纠正违法行政行为,努力推动我市法治政府建设目标如期实现,共判决行政机关败诉案件66件,败诉率15.49%。其中,因主要证据不足、事实不清导致败诉19件,因适用法律法规错误导致败诉6件,因违反法定程序导致败诉23件,因行政机关不履行法定职责导致败诉14件,因行政机关不答辩、不举证导致败诉4件。通过对2019年行政机关败诉案件分析研究,现阶段行政机关在依法行政中主要存在以下问题:

(一)行政执法中存在的问题

1.征地拆迁方面。主要表现在:(1)没有审慎查明被拆迁人死亡或者失踪的事实情况,遗漏继承人,征收补偿协议签订程序违法。2) 违法征用农用地,没有区分好土地性质而作出征收行为。3)强制拆除行为违法。4)征收程序违法。有的行政机关没有作出征收决定,发布征收公告等征收程序,直接作出补偿决定,严重违反征收程序。5)征收决定未能区分土地性质。国有土地上房屋征收和集体土地征收在程序和适用法律等方面存在明显区别,有的征收决定既涉及国有土地上房屋也包括未依法征收的集体土地,明显违反法律规定。(6)征收安置补偿数额不合理。有的行政机关没有经过评估而确定补偿标准,同地段的补偿标准不一致。

2.政务诚信方面。有的行政机关不重视行政承诺,不依照约定兑现承诺,经常违约、诚信缺失的问题依然突出。主要表现在:(1)违约毁约。特别是在招商引资领域,有的行政机关因为主要领导更换则单方变更合约、解除合约,不承认前任领导签订的合同,不履行已经签订的协议。各行政相对人,尤其是民营企业造成重大损失。(2)否定或者推卸责任。有的行政机关为了政绩工程,强制拆迁,拆迁后又拒不承认,导致当事人告状无门,找不到适合的被告,只能将知道的部门全部列为被告,无形中增加了诉讼负累。3)不履行调解协议,不执行人民法院生效调解书。有的案件在法院主持多方调解、协调下,各方当事人达成和解,并签订调解协议,但是行政机关以各种理由不履行或推迟履行调解协议,造成恶劣社会影响,不仅影响政府公信力,也妨碍了司法公信力。

3.履行职责方面。近年来,当事人起诉行政机关不履行法定职责案件呈上升趋势,2019年该类案件同比上升了38.3%。其中,行政机关因不履行或者不当履行职责被判败诉的18件,占败诉案件总数的27.3%。主要表现在:(1)怠于履行法定职责。有的行政机关不履行自身的基本职责,置人民群众的切身权益于不顾。2)履行法定职责不到位。有的行政机关对当事人申请公开的政府信息不答复或答复不全面。有的行政部门履行监管责任不到位。例如“通辽市及霍林郭勒市国土部门默许纵容企业长期违法违规,导致露天矿山破坏草原生态问题长期得不到解决。”3)履行法定职责不适当。主要表现在环境资源类行政案件中,有的行政机关仍然存在以罚代改、以刑代改的思想。在执法过程中,片面的追求破坏环境资源者的责任,单一的作出行政处罚或者移送司法机关追究刑事责任,却忽视被破坏的环境资源的修整、恢复,违背了环境资源行政管理部门所应履行的法定职责的根本内涵,没有体现出惩罚是为了更好的保护这一环境资源保护的基本宗旨。

4.执法程序方面。2019 年,因行政行为程序违法被判决撤销或确认违法的23件,占败诉案件总数的34.8%,同比上升7.4 个百分点。主要表现在:(1)不遵循基本法定程序。如有的不动产登记类案件,登记机关在登记材料不齐备、不符合法律规定登记条件的情况下办理不动产登记或者抵押登记,给第三人造成财产损失。2)剥夺当事人的知情权、陈述权、申辩权等法定权利。有的在作出不利行政行为时,未告知行政相对人陈述权、申辩权或听证权,或者虽然作出了告知,但未充分保障行政相对人行使上述权利。3)作出行政行为超过法定期限。有的行政机关超过法定期限作出处罚决定,既未提供延长办案期限的证据,也不说明不计入办案期限的情形。4)行政执法和刑事司法衔接程序不适当。主要表现在环境资源诉讼的非法占用农用地案件中,林业行政管理部门对于立行政案件还是立刑事案件的掌握标准存在问题,例如对于土地被破坏程度的鉴定问题,有的森林公安机关没有申请专门的鉴定机构出具鉴定意见,而是直接由自己出具鉴定意见书,并以此作为证据将本应属于行政处罚的案件移送到检察院作为刑事案件起诉。另外,实践中还出现过对同一块土地林业管理部门认定为林地,土地管理部门认定为耕地的尴尬情况。

5.法律适用方面。2019年,因法律适用错误被判败诉的6件,占败诉总数的9.1%。主要表现在:(1)未能理解法律原则和精神,导致法律适用错误。劳动和社会保障局在工伤认定过程中,不能正确理解《工伤保险条例》,直接作出不予认定工伤的决定,导致败诉。2)未区分具体情形,错误援引法律规定。如有的行政机关直接援引《国有土地上房屋征收补偿条例》用于集体土地上房屋征收补偿,明显违法;有的执法机关作出限期拆除决定前未查明违法建设使用的土地性质、违法程度,错误适用《城乡规划法》规定。

(二)行政复议中存在的问题

2019 年,行政复议败诉案件4件,败诉率为14.8%。主要表现在治安处罚类案件中,复议机关没有认真进行复议审查,只是简单维持原行政行为,对有瑕疵或违法的行政行为不撤销或者纠正,复议监督和纠错职能未能充分发挥,未能依法纠正原行政行为错误。例如:(1)原告萨某某诉被告科尔沁左翼中旗公安局、通辽市公安局治安行政处罚一案,被告通辽市公安局对被告科尔沁左翼中旗公安局在办案过程中的违法行为未查明,亦未予纠正,故通辽市公安局作出维持的复议决定错误,被人民法院判决撤销。(2)原告唐某不服被告开鲁县公安局治安行政处罚及开鲁县人民政府行政复议决定一案,被告开鲁县公安局所举证据中并无案件办理程序方面的证据材料,不能反映其办理案件程序合法,被人民法院撤销。被告开鲁县人民政府对被告开鲁县公安局的行政行为没有进到合理审查义务,直接进行维持,同时被人民法院判决撤销。

(三)行政应诉中存在的问题

近年来,行政机关应诉能力明显提高,但仍然存在不少问题。集中表现在:

1.行政机关负责人出庭应诉率偏低,应诉效果不理想。“2019年行政机关负责人出庭应诉率虽有上升,但绝大多数的案件‘告官不见官’,人民群众满意度不高。部分行政机关负责人出庭应诉‘出庭不出声’问题突出,有的负责人在法庭上不愿、不敢发言,不能实际参与案件庭审,出庭效果不佳;有的行政机关仅委托本机关法律顾问出庭应诉或不派人人出庭,视法律规定为无物。

2.证据意识不强,未在法定期限内举证或举证不完整。事实需要证据来说明,没有证据无以认定争议事实。可以说,证据的收集是行政执法的关键,关系到行政执法过程中查清违法事实、查明违法行为,正确适用法律等关键性问题。从2019年的败诉情况来看,行政机关因事实证据问题被判败诉的占到整个败诉案件的百分之三十左右,行政执法证据的关键性价值应当引起全市行政机关的高度重视。(1)未遵循“先取证、后裁决”的原则迳行作出行政行为。如有的房屋权属登记机构未依法对初始登记的房屋进行实地查看,错误地将已经颁发房屋所有权证书的房屋又为他人发放所有权证书,导致出现“一房两证”的情况。(2)证据存在瑕疵。如有的调查记录中调查人员的签名不实;有的证人证言不符合证据要求。(3)主要证据明显不足导致事实不清。如有的公安机关在作出行政处罚时不能证明被处罚人确实存在违法行为即作出处罚行为或者对两方当事人处罚不均,尤其是涉诉信访案件转化而来的行政处罚案件,处罚理由并不适当;有的行政机关答复信息公开申请时,未按申请人申请的内容搜索信息进行公开,也未告知申请人依据相应法律法规规定的方式和途径获取相关信息。4)不答辩、不举证。2019年因此项理由败诉的案件4件,有的行政机关不接受人民法院依法传唤,在法定期限内不提交答辩状、不提交证据、不出庭应诉导致败诉。

3.行政机关出庭应诉人员诉讼能力不强。政府作为被告案件的委托代理人基本为律师和本单位负责法制的工作人员。他们通常法律知识丰富,但是不了解行政行为作出的具体情况,在庭审过程中很多案情细节并不了解。基层行政机关作为被告案件的委托代理人通常为单位职工,他们了解行政行为作出的具体情况,但是行政诉讼法律知识不足。有的乡镇派出所的委托代理人甚至不知道作出治安行政处罚应该履行哪些程序。有的征收管理局的工作人员对征收相关的法律知识也不清楚。

4.对人民法院的生效判决执行不到位。有些行政机关对人民法院在判决中确定的义务职责采取抵触的情绪,违反法律规定不执行或拖延履行人民法院生效判决。

三、推进法治政府建设和市域治理现代化的建议

(一)强化法治意识,共建良好法治环境。

十八大以来,我们党对法治政府建设的重视日益提升,建设法治政府面临前所未有的机遇和挑战。尤其是十九届四中全会以来,推进国家治理体系和治理能力现代化成为时代的要求和人民群众的期盼。未来几年,全市各级政府应该全面加强对法治政府建设问题研究,探索适合本地区发展趋势的路径,充分贯彻中国特色社会主义法治理论,充分贯彻新发展理念,同我市发展的战略目标相适应,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境,为全面建成小康社会收官打下决定性基础。

一是要增强依法决策理念,规范行政决策流程。要严格履行决策法定程序,增强公众参与实效,特别在征收拆迁、环境保护、社会保障、公共服务等涉及民生利益的重大决策作出前,要切实履行公开听证、专家论证、风险评估等民主决策程序,避免行政决策违反法律规定或背离民心民意。要增强合法性审查,实施重大决策评价制度,增强政府决策的合法性、可行性和科学性,防控决策风险,防止以违法行政和损害人民群众利益为代价来推动经济发展。

二是要提高依法应诉水平,贯彻负责人出庭应诉制度。要严格落实《内蒙古自治区行政应诉规定》(内蒙古自治区人民政府令第224号)《关于行政机关负责人出庭应诉的指导意见(试行)》(内依法治区办发[2014]4号)的要求,积极履行应诉义务,规范行政应诉工作,坚决杜绝因法定期限内未提交答辩意见和证据、未依法出庭应诉等严重违反应诉规定而导致败诉的情形。要加强出庭人员法律知识和执法能力培训,尽量委托了解案情并具有较高法律素养的工作人员出庭应诉,进一步提高庭审中举证、质证和辩论能力,展现行政机关应有水平。要继续保持行政机关负责人出庭应诉工作的良好态势,进一步推进该项制度的落实深化。各级政府主要领导要关注有的行政机关负责人“出庭不出声”问题,探索将行政机关负责人出庭应诉情况纳入绩效考评制度,引导激励行政机关负责人积极出庭应诉、发言发声,逐步实现行政机关负责人实质性应诉。

(二)切实加强政务诚信建设。

习近平总书记多次强调:“法治是最好的营商环境”,人民政府和人民法院在打造营商环境方面应该形成合力,为民营企业发展保驾护航。

一是建立政府诚信评价机制。全市各级行政机关必须积极兑现对行政相对人做出的承诺,认真对待招商引资进来的民营企业,不因为个别领导人的调整而毁约。即使因为重大变故必须解除合约的,也要做好违约赔偿问题及其他后续问题。各级行政机关要将是否诚信作为评价一届领导班子的重要指标,建立政务诚信评价机制,对不诚信的政府要加大惩戒力度,对主要负责人要追责。

二是切实加强产权保护。全面落实保护产权的各项制度,开展政府规章和规范性文件专项清理, 废除对非公有制经济的不合理规定,消除各种隐性壁垒。严格执行土地、房屋等财产征收征用法律规定,合理界定征收征用适用公共利益范围, 坚持补偿标准与经济发展相匹配,给予被征收者公平合理补偿。

三是注重人民群众对政府的信赖利益保护。严格依约履行土地征收补偿、国有土地使用权出让、政府与社会资本合作等各类协议,因重大情势变更,需要解除合同的,也要与行政相对人取得沟通协调,听取行政相对人的意见想法,保护行政相对人的合法权益,采取调换位置、资金补偿等多种方式减少相对人的损失,严格审慎行使行政优益权,不因部门职权调整、合并、分离而变更协议约定。

(五)充分发挥行政复议监督职能。

行政纠纷化解途径多种多样,包括行政调解、行政复议、行政诉讼,各有优势。从制度设计层面来看,行政复议机关能够审查更具专业性和事实性的问题,也能够裁决行政合理性方面的争议,且掌握更多行政资源以化解矛盾纠纷,故应将行政复议定位为实质解决行政争议的主渠道。建议全市各级政府法制部门强化行政复议过滤功能,对不愿进行协调或经行政调解无法达成协议的行政争议,积极引导当事人通过申请行政复议等方式进行解决。“要畅通行政复议渠道,健全行政复议案件审理机制,对复议案件的受理、审查、决定的程序和流程进行规范,统一复议标准;”对依法不属于复议范围的事项,要认真做好释明告知工作,并依法告知诉权和起诉期限。要提高行政复议质量,严格遵守复议程序,在充分听取各方意见,查明案件事实的基础上,及时依法公正作出复议决定,坚决纠正违法或不当的

行政行为,尽量将行政争议化解在初发阶段和行政执法程序之中。要深刻领会复议机关共同被告制度在修正以往复议虚化、程序空转等制度瓶颈、强化内部层级监督作用,积极做好此类案件的应诉工作,充分发挥行政复议制度的内部监督、自我纠错功能,预防化解行政争议。

(四)多元化纠纷解决机制助推行政争议实质化解。

为了更好的促进行政争议解决,全市各级政府与人民法院协同一致,共同建立健全行政纠纷多元化解机制,进一步完善诉讼、调解、复议等程序衔接机制,保障当事人维权渠道畅通,使矛盾在各个程序中得到分阶段分层次化解,各单位部门形成纠纷化解网络和工作合力。主动借鉴“枫桥经验”,转为通辽实践,从源头上降低行政诉讼案件数量,促进行政争议高质量化解,推动社会治理现代化水平提升。

一是探索建立行政争议审前和解机制。在政府主导、法院指导、多方参与的前提下,探索设立专门的‘行政争议审前和解中心’,协调处理裁判难以解决、涉及面大的行政争议。”探索建立这一机制能够从实质上化解矛盾争议、避免行政机关因为部分程序违法导致行政行为被撤销,影响其他相对人利益,也能够减轻当事人诉累,从而增强政府公信力。建立这一机制也是有效畅通行政与司法的友谊桥梁,促进法治政府建设的重要平台。探索建立审前和解工作机制,首先要明确哪些那件可以进行和解,和解的流程和操作规范是什么,以及哪些人员有资格主持和参与调解,要先在个别旗县进行试点探索后再向全市铺开。

二是探索建立行政争议诉前检察监督机制。 2019年12月,通辽中院与通辽市检察院就行政诉讼案件诉前移送检察监督工作机制基本达成意向,合力助推行政诉讼争议实体化解决,减轻政府诉讼压力。下一步将联合制定《通辽市中级人民法院通辽市人民检察院行政诉讼案件诉前移送检察监督工作办法(试行)》,逐步推开此项工作,将行政机关可能存在不诚信、不作为等案件在立案前先移送检察院进行诉前监督,法检合力助推行政争议实质化解。

(五)进一步深化司法与行政的良性互动。

司法与行政在国家治理体系中虽然分属不同领域,但目标同一,相辅相成。进一步促进行政与司法的良性互动有助于推进法治政府建设,推进市域治理法治化。当前,全市法院与各级行政机关已基本建立较为畅通的沟通交流渠道,行政与司法的良性互动机制已初步形成。在此沟通联系基础上,为继续加强互动,共同推动行政与司法的良性互动平台持续健康运转,建议做好以下几个方

面的工作:

一是建立重大事项通报交流机制。各级行政机关可以就行政执法中的重要问题、对行政程序的盲点等法律问题通报人民法院,人民法院也可以就重大行政争议向行政机关通报;行政机关和人民法院共同推进通辽法治工作的前进。

 二是探索建立保障诉权和规制滥诉的联动机制,维护正常的行政执法环境和行政审判秩序。对于现阶段极少数当事人滥用申请权及滥用诉权的行为,各级行政机关和全市两级法院要牢固树立“一盘棋”意识,建立健全信息联络、沟通和协商机制,完善对提起大量履职申请、大量重复诉讼的当事人的发现、通报和解决机制,以避免司法资源、行政资源浪费,避免司法公信力、政府公信力消减。

三是实现联席会议制度常态化。对于已经制定的体制机制要严格落实,例如对于今年1月6日,市委政法委、法院、检察院、公安局、司法局,生态环境局六部门印发的《关于加强生态环境保护领域行政执法与刑事司法衔接工作机制的意见》,应该常设会议组织,定期召开联席会议,通报交流行政执法、行政复议和行政诉讼工作情况,共同研究容易形成争议的普遍性、苗头性等热点难点问题,统一执法和裁判尺度,推进环境保护长效机制建设。  

四是建立律师参与行政诉讼工作机制。建议司法行政部门和律师协会研究制定相关措施办法,鼓励律师代理原告参加行政诉讼,参与行政争议审前和解机制建设,充分发挥律师化解行政争议的积极作用。

五是提高司法建议落实程度和反馈能力。高度重视司法建议办理、反馈工作,认真研究整改司法建议提出的问题,及时逐件向人民法院反馈处理方案或者处理结果。主动维护司法权威,充分发挥司法建议在预防法律风险、修补管理漏洞、推进依法行政方面的积极作用。

六是构建全市各级单位“大数据”信息共享机制。依托互联网技术和“大数据”应用平台,积极探索“大数据”在行政执法、行政复议和行政审判中的深度应用,打通信息壁垒,提高办案效能,为人民群众提供更加便捷高效的服务。

七是全面加强法治宣传工作。带动全市各级单位形成知法、守法、用法的良好氛围。要认真落实党中央“谁执法谁普法”要求,通过政务信息公开、组织旁听庭审、现场接受群众咨询等多种举措,积极推广宣传依法行政和行政应诉中好的经验和做法,讲好法治故事、传播法治精神,从更深层次推动法治政府建设进程。


 

 
责任编辑:秦燕
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